最高院：砂石等采礦證到期并不意味著礦權(quán)必然滅失
2019-06-20 上海云統(tǒng)創(chuàng)申
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最高院：砂石等采礦證到期并不意味著礦權(quán)必然滅失
砂石等采礦許可證延續(xù)登記的性質(zhì)問題，法律法規(guī)規(guī)定不夠清晰。
采礦許可證到底是采礦活動的許可還是作為物權(quán)意義上的采礦權(quán)登記？
砂石等采礦許可證到期是否就意味著采礦權(quán)物權(quán)的必然滅失？
采礦權(quán)許可證期限內(nèi)因安全生產(chǎn)管理或其他原因政府讓礦權(quán)人停止開采生產(chǎn)是否應當自動延長開采期限？
砂石等采礦許可證延續(xù)登記究竟是審核什么？
這些問題不明確，采礦權(quán)人的權(quán)益難以得到合理保護，采礦許可證延續(xù)登記也難以正確履行。當前，我國砂石骨料行業(yè)發(fā)展進入新時期，砂石礦山從規(guī)劃、開采到修復等階段往往需要超過十年時間，然而，當前多數(shù)砂石礦山礦權(quán)年限較短，無法適應我國砂石骨料行業(yè)的發(fā)展趨勢。明確砂石開采完畢后的采礦權(quán)人權(quán)利，對砂石礦修復或轉(zhuǎn)型發(fā)展其他產(chǎn)業(yè)的規(guī)劃實施具有重要意義！
一般來說，采礦權(quán)是對一定范圍內(nèi)某種礦產(chǎn)資源開采的權(quán)利，一般對應相應的可開采儲量；采礦許可證期限是許可開采生產(chǎn)活動的期限，由于礦法對最高年期有限定，往往大礦可采儲量對應開采期限遠超過采礦許可證明確的最高30年，即使正常開采生產(chǎn)，采礦許可證到期時，可采儲量也遠未開采完，因此，采礦許可證到期，只是表明暫時不能進行采礦生產(chǎn)活動，并不意味著對應范圍內(nèi)某種礦產(chǎn)資源的可開采儲量開采完畢，也不意味著采礦權(quán)人全部權(quán)利喪失，對上述范圍內(nèi)礦產(chǎn)資源的開采權(quán)利并不會天然滅失。2018年3月，最高人民法院江必新副院長親任審判長的一宗礦權(quán)延續(xù)行政再審案判決書很好地闡明了這中間的法律關(guān)系。
1.簡要案情
2006年1月16日，湖南省國土廳向郴州市興光礦業(yè)有限公司頒發(fā)4300000620008號《采礦許可證》，礦山名稱為“郴州市興光礦業(yè)有限公司紅旗嶺礦”，開采礦種為“錫礦、鎢、砷”，有效期限為2006年1月至2010年1月。紅旗嶺礦原為國有企業(yè)郴州市橋口鉛鋅礦紅旗嶺礦區(qū)。2005年該國有企業(yè)改制，通過招拍掛處置礦業(yè)權(quán)，郴州市興光礦業(yè)有限公司競得該采礦權(quán)。2009年，礦山與中信集團合作，成立中信興光公司作為經(jīng)營主體，并于2010年在湖南省國土廳辦理轉(zhuǎn)讓和變更（延續(xù)）登記手續(xù)，采礦權(quán)人變更為中信興光公司。由于錫礦儲量達到中型以上，2010年11月和2011年10月，中信興光公司在國土資源部辦理了采礦許可延續(xù)登記手續(xù)，證號為C4300002010013210053832。經(jīng)延續(xù)，該采礦證的有效期為2011年10月7日至2012年10月7日，發(fā)證日期為2011年12月26日。同時，國土資源部在該采礦許可證上標注：“請在本證有效期內(nèi)解決重疊問題，重疊問題解決后，再申請辦理延續(xù)登記。否則不再予以延續(xù)?！?/span>
2006年3月24日，郴州市國土局頒發(fā)2006年《采礦許可證》，采礦權(quán)人為“蘇仙區(qū)飯壟堆北段有色金屬礦”，礦山名稱為“蘇仙區(qū)飯壟堆北段有色金屬礦”，開采礦種為“鉛礦、鋅、銀”，有效期限為2006年3月至2011年3月。2010年12月，郴州市國土局進行換證，證號變更為C4300002010123230090905。2011年該證到期后，由湖南省國土廳辦理采礦權(quán)延續(xù)登記手續(xù)，并將開采礦種變更為“錫礦、鉛、鋅，綜合回收鎢、銀、銅”。同時，由于原礦山企業(yè)不具備法人資格，礦山重新登記成立了飯壟堆公司作為新的采礦權(quán)人，并辦理了變更登記手續(xù)，證號不變，即2011年《采礦許可證》。經(jīng)延續(xù)和變更登記，該采礦許可證的有效期限為2011年9月1日至2014年9月1日。
據(jù)地質(zhì)資料和礦山儲量核實，紅旗嶺礦與飯壟堆礦存在礦區(qū)垂直投影重疊。2010年起，為了確保礦山安全生產(chǎn)，郴州市人民政府和郴州市蘇仙區(qū)人民政府將紅旗嶺礦區(qū)列為重點整合礦區(qū)，擬通過資源整合徹底解決礦區(qū)礦山設(shè)置過密及部分礦區(qū)范圍垂直投影重疊等問題。2011年5月16日，飯壟堆公司與中信興光公司簽訂承諾書，雙方承諾在采礦生產(chǎn)過程中保證做到合法開采、安全生產(chǎn)，不超深越界。
因在采礦許可證有效期內(nèi)無法解決重疊問題，中信興光公司于2012年11月向國土資源部提出行政復議申請，以湖南省國土廳授權(quán)郴州市國土局向飯壟堆公司頒發(fā)《采礦許可證》違法、湖南省國土廳在該公司礦業(yè)權(quán)坐標范圍內(nèi)重疊、交叉向飯壟堆公司設(shè)置采礦權(quán)侵權(quán)、湖南省國土廳授權(quán)郴州市國土局向飯壟堆公司頒發(fā)《采礦許可證》違反法定程序等為由，請求：撤銷湖南省國土廳（授權(quán)郴州市國土局）于2006年向飯壟堆公司頒發(fā)、于2011年又經(jīng)湖南省國土廳延續(xù)的2011年《采礦許可證》的具體行政行為。
2012年12月12日，國土資源部決定受理中信興光公司提出的復議申請，并通知飯壟堆公司參加行政復議。國土資源部認為：第一，湖南省國土資源廳（以下簡稱湖南省國土廳）授權(quán)郴州市國土資源局（以下簡稱郴州市國土局）頒發(fā)本案采礦許可證不符合有關(guān)規(guī)定。第二，本案采礦許可證不符合采礦權(quán)審批發(fā)證的有關(guān)規(guī)定，違反了有關(guān)礦業(yè)權(quán)重疊與交叉的禁止性規(guī)定。2014年7月14日，國土資源部作出復議決定：根據(jù)上述事實和理由，依據(jù)《中華人民共和國行政復議法》（以下簡稱《行政復議法》）第二十八條第一款第三項規(guī)定，撤銷湖南省國土廳向飯壟堆公司頒發(fā)的C4300002010123230090905號《采礦許可證》（以下簡稱2011年《采礦許可證》）。
飯壟堆公司不服，提起本案行政訴訟。北京市第一中級人民法院于2015年7月1日作出（2015）一中行初字第839號行政判決，駁回飯壟堆公司的訴訟請求。飯壟堆公司不服提起上訴后，北京市高級人民法院于2016年3月2日作出（2015）高行終字第3209號行政判決，駁回上訴，維持一審判決。飯壟堆公司仍不服，向最高人民法院申請再審。2017年12月28日，最高人民法院作出（2016）最高法行申1002號行政裁定，提審本案，依法組成由審判員江必新?lián)螌徟虚L、審判員黃永維、審判員耿寶建參加的合議庭，對本案進行了審理和判決。
2.最高院觀點
一、采礦許可證到期并不意味著權(quán)利人取得的礦產(chǎn)資源開采權(quán)權(quán)益必然喪失
國家對礦產(chǎn)資源的開采利用實行許可證制度，并實行采礦權(quán)有償取得的礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度。根據(jù)《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》第六條、第十三條之規(guī)定，通常情況下，采礦權(quán)的設(shè)立和取得，是行政機關(guān)與相對人多階段、多步驟多個行為共同作用的結(jié)果：地質(zhì)礦產(chǎn)行政主管部門確定采礦權(quán)類型與礦區(qū)范圍，發(fā)布招標公告并根據(jù)擇優(yōu)原則確定中標人，中標人繳納采礦權(quán)出讓費用并簽訂出讓合同，中標人取得相關(guān)行政機關(guān)的相關(guān)聯(lián)行政許可，并取得相應年限的采礦許可證。其中，采礦許可證是地質(zhì)礦產(chǎn)行政主管部門代表國家向采礦權(quán)申請人頒發(fā)的、授予采礦權(quán)申請人行使開采礦產(chǎn)資源權(quán)利的法律憑證，但并非唯一法律文件。采礦權(quán)人開采礦產(chǎn)資源權(quán)利的取得，雖以有權(quán)機關(guān)頒發(fā)采礦許可證為標志，但采礦權(quán)出讓合同依法生效后即使未取得采礦許可證，也僅表明受讓人暫時無權(quán)進行開采作業(yè)，除此之外的其他占有性權(quán)利仍應依法予以保障。同樣，采礦許可證規(guī)定的期限屆滿，僅僅表明采礦權(quán)人在未經(jīng)延續(xù)前不得繼續(xù)開采相應礦產(chǎn)資源，采礦權(quán)人其他依法可以獨立行使的權(quán)利仍然有效。《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》第七條第二款規(guī)定：“采礦權(quán)人逾期不辦理延續(xù)登記手續(xù)的，采礦許可證自行廢止?！痹摋l規(guī)定的“自行廢止”，不能理解為所有礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)權(quán)益一并喪失。而且，本案中信興光公司在采礦許可證到期之前已經(jīng)提出延續(xù)登記手續(xù)，僅僅是因為重疊問題未解決，采礦許可證暫未得到延續(xù)，并不具備采礦許可證自行廢止的條件，也不影響其基于采礦權(quán)出讓合同等已經(jīng)取得的礦產(chǎn)資源權(quán)利，更不應以采礦許可證事后未得到延續(xù)的事實，來否定其與在先的采礦許可行為的利害關(guān)系。因此，雖然中信興光公司采礦許可證在2012年10月7日期限屆滿后未得到延續(xù)，但基于中信興光公司已經(jīng)取得的礦產(chǎn)資源等權(quán)益，其與湖南省國土廳2011年的許可行為，仍具有法律上的利害關(guān)系，有權(quán)以自己的名義申請行政復議。由于飯壟堆公司、中信興光公司雙方客觀存在采礦許可證范圍垂直投影重疊問題，國土資源部、湖南省國土廳、當?shù)卣奥毮懿块T等多次舉行專題協(xié)調(diào)會推進整合事宜；國土資源部2011年12月26日向中信興光公司頒發(fā)的《采礦許可證》也明確標注：“請在本證有效期內(nèi)解決重疊問題，重疊問題解決后，再申請辦理延續(xù)登記。否則不再予以延續(xù)?！币虼?，中信興光公司基于等待當?shù)卣蛧临Y源部門推動整合等考慮，于2012年11月申請行政復議，即使存在申請超過法定期限情形，也應當認為屬于有“正當理由”。因此，一、二審法院結(jié)合全案情況，對國土資源部依法受理中信興光公司的行政復議申請予以支持，有法律依據(jù)。
二、2006年郴州頒發(fā)采礦許可證違規(guī)問題經(jīng)2011年湖南省國土資源廳延續(xù)登記認可治愈，越權(quán)頒證后果已經(jīng)消除
最高人民法院注意到中信興光公司提交的行政復議申請曾對2006年《采礦許可證》合法性提出質(zhì)疑，但被訴復議決定并未將該許可行為的合法性直接作為審查標的，一、二審法院亦僅將國土資源部對頒發(fā)2011年《采礦許可證》復議的行為作為本案審理對象。但是，不論是被訴復議決定還是一、二審法院判決，在對2011年采礦許可的合法性作出否定性評價時，又均將2006年采礦許可的違法性作為主要理由之一。因此，對行政復議決定合法性的審查，仍需全面考慮前后兩次行政許可的合法性問題。具體而言，湖南省國土廳2011年行政許可，系對郴州市國土局2006年行政許可的承繼和延續(xù)，因而對2011年行政許可的合法性審查，也必然會涉及對2006年行政許可甚至采礦權(quán)設(shè)立行為、拍賣出讓行為的合法性評價。但是，不能認為只要2006年行政許可存在合法性問題，就必然影響2011年行政許可的合法性；而且對2006年行政許可合法性的審查與對2011年行政許可合法性的審查，其審查標準應當有所不同。
一方面，2006年行政許可已經(jīng)超過法定申請行政復議和提起行政訴訟的期限，具有不可爭力。因而，不能認為只要2006年行政許可存在違法性問題，就必然要對2011年行政許可的合法性作出否定性評價；只有在2006年行政許可存在重大明顯違法或者存在顯而易見的違法且無法補正的情況下，才可能直接影響到2011年行政許可的合法性。
另一方面，不論是行政許可機關(guān)、行政復議機關(guān)還是人民法院，對首次許可與延續(xù)許可行為合法性的判斷標準與審查重點均應有所不同。對許可期限屆滿的行政許可，許可機關(guān)在延續(xù)時，既會考慮原許可的適法性問題，也必然會考慮法律規(guī)范的變化對是否延續(xù)的影響，甚至會考慮基于公共利益需要是否能夠延續(xù)的問題。
但顯然，行政系統(tǒng)作出首次許可、許可延續(xù)以及撤銷許可時，裁量幅度應當有所不同。首次許可時，許可機關(guān)可以依法裁量不予許可；但是否延續(xù)許可的裁量和判斷，則應受首次許可的約束，兼顧信賴利益保護問題。即使首次許可存在瑕疵或者違法，許可機關(guān)仍應審慎行使不予延續(xù)職權(quán)。同理，行政復議機關(guān)或者人民法院對許可機關(guān)裁量權(quán)進行審查時，亦應秉持謙抑原則，尊重許可機關(guān)對自身裁量權(quán)的限縮，除非這種限縮性裁量明顯不合理或者違背了立法目的，亦或構(gòu)成濫用裁量權(quán)。
本案中，國土資源管理部門2006年可以裁量不設(shè)定礦區(qū)范圍垂直投影重疊的采礦權(quán)，也可以不頒發(fā)相應的采礦許可證，但其一旦實施了首次許可，那么在其后的延續(xù)許可，以至行政復議機關(guān)、人民法院對延續(xù)許可合法性進行審查時，則既要考慮首次許可的適法性，也要考慮維持許可是否必然損害公共利益，以及是否有必要的措施防范可能的不利影響并保障被許可人的信賴利益等問題。因此，不能簡單以首次許可存在適法性問題，即否定許可延續(xù)行為的合法性。易言之，在審查許可延續(xù)行為的合法性時，只有首次許可具有重大明顯違法或者存在顯而易見的違法且無法補正情形的，復議機關(guān)才可以撤銷延續(xù)許可。
具體到本案，郴州市國土局2006年許可行為，系根據(jù)湘地行發(fā)〔1998〕6號文件進行。該通知授權(quán)市級國土資源部門以自己名義而非以湖南省國土廳的名義審批并頒發(fā)采礦許可證，雖違反地發(fā)〔1998〕48號文件和國土資發(fā)〔2005〕200號文件中有關(guān)應當由省級國土資源部門審批發(fā)證并不得再行授權(quán)的規(guī)定，但湖南省國土廳將審批發(fā)證權(quán)限違法下放至市級國土資源部門的法律責任，不應全部由飯壟堆公司承擔。飯壟堆公司持有的2006年《采礦許可證》，系通過采礦權(quán)公開掛牌拍賣出讓、簽訂采礦權(quán)出讓合同、繳納采礦權(quán)價款、辦理相關(guān)行政許可手續(xù)等法定程序依法取得，其合法的礦產(chǎn)資源權(quán)益應當受到法律保護。尤為重要的是，郴州市國土局頒發(fā)的2006年《采礦許可證》于2011年到期后，延續(xù)許可的審批主體已經(jīng)由郴州市國土局變更為湖南省國土廳，并由湖南省國土廳以自己的名義頒發(fā)了2011年《采礦許可證》。
因此，2006年許可行為存在的越權(quán)情形，已經(jīng)得到2011年許可行為的治愈，其越權(quán)頒證的后果已經(jīng)消除，并不構(gòu)成違法性繼承問題。中信興光公司有關(guān)2011年《采礦許可證》系從2006年《采礦許可證》發(fā)展而來，2006年頒證越權(quán)違法，2011年頒證亦屬違法的主張，不能成立；被訴復議決定將此作為撤銷湖南省國土廳頒發(fā)2011年《采礦許可證》的理由，亦不能成立。二審法院認定被訴復議決定將此作為撤銷2011年采礦許可的理由不當，符合法律規(guī)定，本院予以支持。
三、在同一立體空間依法可以存在兩個采礦權(quán)（或探礦權(quán)），在不影響已有采礦權(quán)、已有采礦權(quán)人同意開采的情況下，采礦登記管理機關(guān)審核后，可以依法劃定重疊的礦區(qū)范圍。
正如一、二審法院查明，對于能否重疊問題，現(xiàn)行法律、法規(guī)、規(guī)章并無明確規(guī)定；對于何為重疊，也缺少明確的認定方法和處理程序。一般認為，采礦權(quán)礦區(qū)范圍垂直投影重疊，是指兩個分別處于上、下位置的采礦權(quán)礦區(qū)范圍，雖然不發(fā)生物理交叉，但垂直投影后在平面上形成重疊。由于可供開采的礦產(chǎn)資源分布于地表上下，不同種類礦藏可能在不同深度的垂直空間分層分布，采礦權(quán)礦區(qū)范圍垂直投影重疊也就難以完全避免。國土資源部復議決定撤銷2011年《采礦許可證》所援引的最主要的依據(jù)為〔2001〕85號文件，但該文也僅規(guī)定“一個礦山原則上只能審批一個采礦主體。不能違法重疊和交叉設(shè)置探礦權(quán)、采礦權(quán)”。該文件既未對何為“一個礦山”予以明確，也未對何為“重疊”作出界定，更未明確違法重疊設(shè)置礦業(yè)權(quán)的法律責任。國土資源部在其后的答辯中雖又補充提供〔2011〕14號文件作為不得重疊的依據(jù)，但該文件中也僅規(guī)定“除同屬一個礦業(yè)權(quán)人的情形外，礦業(yè)權(quán)在垂直投影范圍內(nèi)原則上不得重疊”。上述文件規(guī)定，符合礦業(yè)管理實際需要，且不違反上位法規(guī)定，國土資源管理部門在設(shè)定采礦權(quán)、劃定礦區(qū)范圍和頒發(fā)采礦許可證時應當執(zhí)行。但上述規(guī)定的目的，并非在于絕對不能設(shè)立重疊的采礦權(quán)，而是在于強調(diào)設(shè)定和出讓重疊的采礦權(quán)時，應當采取適當措施，確保采礦權(quán)由同一采礦權(quán)人取得，以便于安全生產(chǎn)并統(tǒng)籌開采時序?！?001〕85號文件與〔2011〕14號文件，均未規(guī)定重疊設(shè)置的采礦權(quán)只能予以撤銷，且均強調(diào)對因歷史原因形成重疊且采礦權(quán)人不同一時，應當逐步妥善處理。而如果進一步考察礦產(chǎn)資源的共生和伴生過程，以及不同類型的礦產(chǎn)資源可能分別蘊藏于不同的垂直分層這一地質(zhì)現(xiàn)象，如果簡單強調(diào)在同一礦區(qū)范圍已經(jīng)存在采礦權(quán)的情況下，不考慮礦產(chǎn)資源種類和開采工藝的差別，對垂直投影重疊的其他采礦權(quán)一律不予設(shè)置，或者要一律撤銷已經(jīng)設(shè)立的重疊的采礦權(quán)，既不利于推進有限礦產(chǎn)資源的全面節(jié)約與循環(huán)高效利用，也與國土資源部既有規(guī)定不相一致?！秶临Y源部關(guān)于礦產(chǎn)資源勘查登記、開采登記有關(guān)規(guī)定的通知》（國土資發(fā)〔1998〕7號）附件二《礦產(chǎn)資源開采登記有關(guān)規(guī)定》第一條規(guī)定：“（三）劃定礦區(qū)范圍……審批機關(guān)在劃定礦區(qū)范圍時，應依據(jù)以下原則確定……4.保護已有探礦權(quán)、采礦權(quán)人利益。申請人申請劃定的礦區(qū)范圍，其地面投影或地表塌陷區(qū)與已設(shè)立探礦權(quán)、采礦權(quán)的區(qū)塊范圍、礦區(qū)范圍重疊或有其他影響的，采礦登記管理機關(guān)在審批礦區(qū)范圍時應以不影響已有的探礦權(quán)人或采礦權(quán)人權(quán)益為原則。采礦權(quán)申請人應與已有的探礦權(quán)人或采礦權(quán)人就可能造成對探礦權(quán)或采礦權(quán)影響的諸方面簽有協(xié)議。探礦權(quán)人或采礦權(quán)人同意開采的，采礦登記管理機關(guān)可劃定礦區(qū)范圍；探礦權(quán)人或采礦權(quán)人認為有影響且出具充分證明的，采礦登記管理機關(guān)可以組織技術(shù)論證。論證結(jié)果確有影響且無法進行技術(shù)處理的，不予劃定礦區(qū)范圍。”此規(guī)定說明，在同一立體空間依法可以存在兩個采礦權(quán)（或探礦權(quán)），在不影響已有采礦權(quán)、已有采礦權(quán)人同意開采的情況下，采礦登記管理機關(guān)審核后，可以依法劃定重疊的礦區(qū)范圍。此即說明現(xiàn)行立法并未完全禁止設(shè)立區(qū)分礦業(yè)權(quán)或者重疊礦業(yè)權(quán)。總之，基于特定的礦藏以及不同開采工藝水平限制等因素考慮，強調(diào)在特定歷史時期，垂直投影重疊的采礦權(quán)原則上由同一個礦業(yè)權(quán)人擁有，有其積極意義，應當?shù)玫街С帧６诂F(xiàn)行法律、法規(guī)并未禁止設(shè)立垂直投影重疊的采礦權(quán)的情形下，國土資源管理部門對因歷史原因已經(jīng)設(shè)立的部分重疊的采礦權(quán)，則應在不影響安全生產(chǎn)和環(huán)境保護且更有利于不同種類礦產(chǎn)資源全面節(jié)約利用的前提下，綜合衡量礦產(chǎn)資源形成狀態(tài)和地質(zhì)條件，尊重不同礦業(yè)權(quán)人的不同開采意向、開采能力與開采工藝以及礦藏的開發(fā)規(guī)律等因素，區(qū)別進行處理。
四、重疊采礦許可證需要妥善處理，撤銷重疊采礦許可證只是其中一種處理方式。
現(xiàn)行法律、法規(guī)、規(guī)章以及被訴復議決定所引用的相關(guān)規(guī)范性文件，對類似于本案因歷史原因形成的重疊的采礦權(quán)撤銷程序、步驟、方法及具體情形均無具體規(guī)定?！?001〕85號文件對于違法設(shè)置的相互重疊或者交叉的采礦許可，要求依法抓緊進行糾正，而糾正的方式包括“該吊銷的要依法吊銷，該注銷的要堅決注銷，該協(xié)調(diào)處理的要妥善處理”。實踐中，解決重疊有多種方式，包括將不同采礦權(quán)主體推動整合為同一采礦權(quán)主體、調(diào)整并縮小采礦許可證范圍以解決重疊問題、在不同采礦權(quán)主體間建立開采協(xié)調(diào)機制、區(qū)分礦產(chǎn)資源開發(fā)時序且在確保安全生產(chǎn)的前提下簽訂承諾協(xié)議、撤銷一方采礦許可并通過補償或者賠償?shù)确绞綇浹a損失，等等。據(jù)此，對因采礦權(quán)主體不同一且采礦權(quán)重疊之情形，處理方式是多重的且可以綜合運用，撤銷重疊的采礦許可僅為其中一種處理方式。
本案存在部分重疊屬實，而能否僅憑部分重疊即撤銷采礦權(quán)人已經(jīng)依法取得的采礦許可，則應全面、客觀、歷史地看待。由于歷史和管理水平等原因，涉案郴州市蘇仙區(qū)紅旗嶺礦區(qū)存在區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村多頭發(fā)包、礦業(yè)秩序混亂的現(xiàn)實問題，國務院《關(guān)于全面整頓和規(guī)范礦產(chǎn)資源開發(fā)秩序的通知》（國發(fā)〔2005〕28號）下發(fā)后，經(jīng)對原來的持證礦山和發(fā)包礦山實行停產(chǎn)整頓，湖南省國土廳又于2005年11月25日下發(fā)《關(guān)于郴州市蘇仙區(qū)遺留問題礦山專項規(guī)劃的批復》（湘國土資辦函〔2005〕138號）。根據(jù)有關(guān)專項規(guī)劃，中信興光公司采礦權(quán)（原紅旗嶺礦）屬于保留礦山招標出讓，飯壟堆礦屬于招拍掛出讓。根據(jù)雙方的《采礦許可證》記載，位于上方的飯壟堆公司開采鉛鋅銀礦，位于下方的中信興光公司開采錫鎢砷礦。在立體上，兩礦沒有重疊與交叉，飯壟堆礦開采標高為790米至1200米，中信興光礦開采標高為760米至370米，兩礦之間安全隔離層30米。雙方均取得了湖南省安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局頒發(fā)的《安全生產(chǎn)許可證》，且雙方也曾就安全生產(chǎn)等問題于2011年簽訂有關(guān)承諾書。
同時，各方當事人對重疊的比例及計算方法存有不同意見。即使按國土資源部在作出復議決定后答辯主張的垂直投影部分重疊面積占57%，飯壟堆公司2011年《采礦許可證》仍有43%面積不構(gòu)成重疊。被訴復議決定既未認定重疊的比例和計算方法，也未認定現(xiàn)有重疊是否存在影響安全生產(chǎn)等情形，又未征求安全生產(chǎn)等行政主管部門意見或者專業(yè)機構(gòu)鑒定意見，即簡單以構(gòu)成重疊為由作出撤銷決定，未能全面認定事實，屬于認定事實不清。
五、對被訴復議決定說明理由是復議機關(guān)的義務。
國務院《全面推進依法行政實施綱要》規(guī)定，行政機關(guān)行使自由裁量權(quán)的，應當在行政決定中說明理由。行政復議決定是復議機關(guān)居中行使準司法權(quán)進行的裁決，且行使著上級行政機關(guān)專業(yè)判斷權(quán)，人民法院對行政復議決定判斷與裁量及理由說明，應當給予充分尊重。與此相對應，行政復議決定和復議卷宗也應當依法說明理由，以此表明復議機關(guān)已經(jīng)全面客觀地查清了事實，綜合衡量了與案情相關(guān)的全部因素，而非輕率或者武斷地作出決定。因為只有借助書面決定和卷宗記載的理由說明，人民法院才能知曉決定考慮了哪些相關(guān)因素以及是否考慮了不相關(guān)因素，才能有效地審查和評價決定的合法性。不說明裁量過程和沒有充分說明理由的決定，既不能說服行政相對人，也難以有效控制行政裁量權(quán)，還會給嗣后司法審查帶來障礙。
對本案而言，頒發(fā)采礦許可證屬于典型的許可類授益性行政行為，撤銷采礦許可必須考慮被許可人的信賴利益保護，衡量撤銷許可對國家、他人和權(quán)利人造成的利益損失大小問題。確需撤銷的，還應當堅持比例原則，衡量全部撤銷與部分撤銷的關(guān)系問題。同時，被復議撤銷的2011年《采礦許可證》有效期自2011年至2014年9月；國土資源部2014年7月14日作出被訴復議決定時，該《采礦許可證》的有效期已經(jīng)臨近屆滿。在許可期限即將屆滿，雙方均已經(jīng)因整合需要停產(chǎn)且不存在安全生產(chǎn)問題的情況下，被訴復議決定也未能說明撤銷的緊迫性和必要性，反而使飯壟堆公司在可能的整合中處于明顯不利地位，加大整合并購的難度。
堅持依法行政和有錯必糾是法治的基本要求，但法治并不要求硬性地、概無例外地撤銷已經(jīng)存續(xù)的、存在瑕疵甚至是違法情形的行政行為，而是要求根據(jù)不同情況作出不同處理?！缎姓妥h法》第二十八條第一款第三項規(guī)定，復議機關(guān)對違法的行政行為，可以作出撤銷、變更或者確認違法等行政復議決定。因此，復議機關(guān)應當審慎選擇適用復議決定的種類，權(quán)衡撤銷對法秩序的維護與撤銷對權(quán)利人合法權(quán)益造成損害的程度以及采取補救措施的成本等諸相關(guān)因素；認為撤銷存在不符合公共利益等情形時，可以決定不予撤銷而選擇確認違法等復議結(jié)果；確需撤銷的，還需指明因撤銷許可而給被許可人造成的損失如何給予以及給予何種程度的補償或者賠償問題。如此，方能構(gòu)成一個合法的撤銷決定。在對案涉采礦權(quán)重疊問題有多種處理方式以及可能存在多種復議結(jié)論的情況下，國土資源部選擇作出撤銷決定，更應充分說明理由。但是，從復議機關(guān)所提供的證據(jù)與全案卷宗情況來看，被訴復議決定并未體現(xiàn)相應的衡量因素，也未進行充分說理，僅簡單以構(gòu)成重疊即作出撤銷決定，難以得到人民法院支持。人民法院認為復議機關(guān)所提供的證據(jù)材料不能滿足司法審查需要，復議機關(guān)未完全履行說明理由義務的，可以要求復議機關(guān)重新調(diào)查處理，并提供可以進行審查的證據(jù)、依據(jù)以及相應的理由說明。
同時，被訴復議決定援引《行政復議法》第二十八條第一款第三項作為法律依據(jù)時，未明確具體適用該項五種違法情形的具體類型，更未闡明具體理由，給當事人依法維權(quán)和人民法院合法性審查造成障礙，構(gòu)成適用法律不當。
綜上，中信興光公司在申請行政復議時，雖然其《采礦許可證》開采期限已經(jīng)屆滿，但仍然擁有除開采礦產(chǎn)資源以外的其他合法權(quán)益，具備行政復議申請人資格；國土資源部受理中信興光公司的行政復議申請，符合《行政復議法》有關(guān)行政復議受理條件規(guī)定。湖南省國土廳委托郴州市國土局頒發(fā)2006年《采礦許可證》的行為雖然存在瑕疵，但該瑕疵已經(jīng)因為2011年湖南省國土廳以自己的名義頒證而得到糾正和治愈，被訴復議決定以2006年頒證行為違法作為撤銷2011年頒證行為的理由不能成立。飯壟堆公司2011年《采礦許可證》與中信興光公司相應《采礦許可證》載明的礦區(qū)范圍存在部分垂直投影重疊情形屬實，但被訴復議決定未全面查清案件事實與重疊情形，在對重疊問題有多種處理方式、有多種復議決定結(jié)論可供選擇的情況下，未履行充分說明理由義務，也未能提供有關(guān)撤銷的必要性和緊迫性的相應證據(jù)，逕行撤銷2011年采礦許可，且援引法律規(guī)范不明確不具體，依法應予糾正。一、二審法院支持行政復議決定的裁判結(jié)果不當，亦應一并予以糾正。
當然，國土資源部在重新作出復議決定時，如經(jīng)相應專業(yè)機構(gòu)認定飯壟堆公司與中信興光公司的《采礦許可證》礦區(qū)范圍和各自的開采工藝存在確屬不能重疊的情形，或者飯壟堆公司非重疊部分不能獨立設(shè)立采礦權(quán)，或者重疊部分已經(jīng)影響到中信興光公司的安全生產(chǎn)且無法通過采取其他防范措施的方法予以解決，又無法通過整合、并購等方式實現(xiàn)采礦權(quán)主體同一的，國土資源部仍可依據(jù)所查明事實和相應鑒定意見，在衡量全案各種因素和處理結(jié)果且充分說明理由的情況下，正確援引法律規(guī)范，依法作出撤銷行政許可的復議決定；飯壟堆公司對其合法產(chǎn)權(quán)受到的損失則可依法申請國家賠償。
依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第二項、《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百一十九條第一款、第一百二十二條之規(guī)定，最高人民法院判決如下：
一、撤銷北京市高級人民法院（2015）高行終字第3209號行政判決和北京市第一中級人民法院（2015）一中行初字第839號行政判決；
二、撤銷中華人民共和國國土資源部國土資復議〔2014〕455號行政復議決定；
三、責令中華人民共和國國土資源部重新作出行政復議決定。
一、二審案件受理費共計100元，由被申請人中華人民共和國國土資源部負擔。
最高人民法院行政判決書
（2018）最高法行再6號
再審申請人（一審原告、二審上訴人）：郴州飯壟堆礦業(yè)有限公司。住所地：湖南省郴州市蘇仙區(qū)白露塘鎮(zhèn)柿竹園村三組。
法定代表人：田小寶，該公司董事長。
委托訴訟代理人：李巧勇，湖南大問律師事務所律師。
委托訴訟代理人：劉漢西，湖南弘一律師事務所律師。
被申請人（一審被告、二審被上訴人）：中華人民共和國國土資源部。住所地：北京市西城區(qū)阜內(nèi)大街64號。
法定代表人：姜大明，該部部長。
委托訴訟代理人：莫曉輝，該部政策法規(guī)司干部。
委托訴訟代理人：王振華，北京市中倫律師事務所律師。
被申請人（一審第三人、二審被上訴人）：中信興光礦業(yè)有限公司。住所地：湖南省郴州市蘇仙區(qū)白露塘鎮(zhèn)紅旗嶺。
法定代表人：曹彥富，該公司董事長。
委托訴訟代理人：韓紅興，北京市三知律師事務所律師。
再審申請人郴州飯壟堆礦業(yè)有限公司（以下簡稱飯壟堆公司）訴被申請人中華人民共和國國土資源部（以下簡稱國土資源部）國土資源行政復議決定一案，北京市第一中級人民法院于2015年7月1日作出（2015）一中行初字第839號行政判決，駁回飯壟堆公司的訴訟請求。飯壟堆公司不服提起上訴后，北京市高級人民法院于2016年3月2日作出（2015）高行終字第3209號行政判決，駁回上訴，維持一審判決。飯壟堆公司仍不服，向本院申請再審。本院于2017年12月28日作出（2016）最高法行申1002號行政裁定，提審本案，并依法組成由審判員江必新?lián)螌徟虚L、審判員黃永維、審判員耿寶建參加的合議庭，對本案進行了審理，現(xiàn)已審理終結(jié)。
國土資源部國土資復議〔2014〕455號行政復議決定（以下簡稱被訴復議決定）主要內(nèi)容如下：
第一，湖南省國土資源廳（以下簡稱湖南省國土廳）授權(quán)郴州市國土資源局（以下簡稱郴州市國土局）頒發(fā)本案采礦許可證不符合有關(guān)規(guī)定。按照《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》、原中華人民共和國地質(zhì)礦產(chǎn)部《關(guān)于授權(quán)頒發(fā)勘查許可證采礦許可證的規(guī)定》（地發(fā)〔1998〕48號，以下簡稱地發(fā)〔1998〕48號文件）以及國土資源部《關(guān)于規(guī)范勘查許可證采礦許可證權(quán)限有關(guān)問題的通知》（國土資發(fā)〔2005〕200號，以下簡稱國土資發(fā)〔2005〕200號文件）的規(guī)定，本案涉及的小規(guī)模鉛、鋅、銀等礦種由國務院地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門授權(quán)省級國土資源部門審批發(fā)證，并且不得再行授權(quán)。湖南省國土廳根據(jù)原湖南省地質(zhì)礦產(chǎn)廳《關(guān)于委托審批登記頒發(fā)采礦許可證的通知》（湘地行發(fā)〔1998〕6號，以下簡稱湘地行發(fā)〔1998〕6號文件）規(guī)定，將小規(guī)模鉛、鋅、銀等礦種的審批發(fā)證權(quán)限下放至市級國土資源部門。本案中2006年4310000610044號《采礦許可證》（以下簡稱2006年《采礦許可證》）由郴州市國土局頒發(fā)，湖南省國土廳認可該發(fā)證行為。湘地行發(fā)〔1998〕6號文件和湖南省國土廳的該授權(quán)行為與上述文件規(guī)定不符。第二，本案采礦許可證不符合采礦權(quán)審批發(fā)證的有關(guān)規(guī)定。根據(jù)有關(guān)地質(zhì)資料，本案紅旗嶺礦、飯壟堆礦等存在礦權(quán)范圍垂直投影重疊，盡管在立體空間上采礦權(quán)沒有重疊與交叉，但垂直投影重疊已經(jīng)實質(zhì)構(gòu)成了礦產(chǎn)資源管理中的礦業(yè)權(quán)重疊。根據(jù)《國務院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國土資源部〈關(guān)于進一步治理整頓礦產(chǎn)資源管理秩序的意見〉的通知》（國辦發(fā)〔2001〕85號，以下簡稱〔2001〕85號文件）第二條“一個礦山原則上只能審批一個采礦主體。不能違法重疊和交叉設(shè)置探礦權(quán)、采礦權(quán)”的規(guī)定，湖南省國土廳在2006年3月24日授權(quán)郴州市國土局向飯壟堆公司頒發(fā)2006年《采礦許可證》時，中信興光礦業(yè)有限公司（以下簡稱中信興光公司）的采礦權(quán)已經(jīng)合法存在，湖南省國土廳該發(fā)證行為違反了有關(guān)礦業(yè)權(quán)重疊與交叉的禁止性規(guī)定。決定：根據(jù)上述事實和理由，依據(jù)《中華人民共和國行政復議法》（以下簡稱《行政復議法》）第二十八條第一款第三項規(guī)定，撤銷湖南省國土廳向飯壟堆公司頒發(fā)的C4300002010123230090905號《采礦許可證》（以下簡稱2011年《采礦許可證》）。
北京市第一中級人民法院審理查明以下事實：
2006年1月16日，湖南省國土廳向郴州市興光礦業(yè)有限公司頒發(fā)4300000620008號《采礦許可證》，礦山名稱為“郴州市興光礦業(yè)有限公司紅旗嶺礦”，開采礦種為“錫礦、鎢、砷”，有效期限為2006年1月至2010年1月。紅旗嶺礦原為國有企業(yè)郴州市橋口鉛鋅礦紅旗嶺礦區(qū)。2005年該國有企業(yè)改制，通過招拍掛處置礦業(yè)權(quán)，郴州市興光礦業(yè)有限公司競得該采礦權(quán)。2009年，礦山與中信集團合作，成立中信興光公司作為經(jīng)營主體，并于2010年在湖南省國土廳辦理轉(zhuǎn)讓和變更（延續(xù)）登記手續(xù)，采礦權(quán)人變更為中信興光公司。由于錫礦儲量達到中型以上，2010年11月和2011年10月，中信興光公司在國土資源部辦理了采礦許可延續(xù)登記手續(xù)，證號為C4300002010013210053832。經(jīng)延續(xù)，該采礦證的有效期為2011年10月7日至2012年10月7日，發(fā)證日期為2011年12月26日。同時，國土資源部在該采礦許可證上標注：“請在本證有效期內(nèi)解決重疊問題，重疊問題解決后，再申請辦理延續(xù)登記。否則不再予以延續(xù)?！?/span>
2006年3月24日，郴州市國土局頒發(fā)2006年《采礦許可證》，采礦權(quán)人為“蘇仙區(qū)飯壟堆北段有色金屬礦”，礦山名稱為“蘇仙區(qū)飯壟堆北段有色金屬礦”，開采礦種為“鉛礦、鋅、銀”，有效期限為2006年3月至2011年3月。2010年12月，郴州市國土局進行換證，證號變更為C4300002010123230090905。2011年該證到期后，由湖南省國土廳辦理采礦權(quán)延續(xù)登記手續(xù)，并將開采礦種變更為“錫礦、鉛、鋅，綜合回收鎢、銀、銅”。同時，由于原礦山企業(yè)不具備法人資格，礦山重新登記成立了飯壟堆公司作為新的采礦權(quán)人，并辦理了變更登記手續(xù)，證號不變，即2011年《采礦許可證》。經(jīng)延續(xù)和變更登記，該采礦許可證的有效期限為2011年9月1日至2014年9月1日。
據(jù)地質(zhì)資料和礦山儲量核實，紅旗嶺礦與飯壟堆礦存在礦區(qū)垂直投影重疊。2010年起，為了確保礦山安全生產(chǎn)，郴州市人民政府和郴州市蘇仙區(qū)人民政府將紅旗嶺礦區(qū)列為重點整合礦區(qū)，擬通過資源整合徹底解決礦區(qū)礦山設(shè)置過密及部分礦區(qū)范圍垂直投影重疊等問題。2011年5月16日，飯壟堆公司與中信興光公司簽訂承諾書，雙方承諾在采礦生產(chǎn)過程中保證做到合法開采、安全生產(chǎn)，不超深越界。
因在采礦許可證有效期內(nèi)無法解決重疊問題，中信興光公司于2012年11月向國土資源部提出行政復議申請，以湖南省國土廳授權(quán)郴州市國土局向飯壟堆公司頒發(fā)《采礦許可證》違法、湖南省國土廳在該公司礦業(yè)權(quán)坐標范圍內(nèi)重疊、交叉向飯壟堆公司設(shè)置采礦權(quán)侵權(quán)、湖南省國土廳授權(quán)郴州市國土局向飯壟堆公司頒發(fā)《采礦許可證》違反法定程序等為由，請求：撤銷湖南省國土廳（授權(quán)郴州市國土局）于2006年向飯壟堆公司頒發(fā)、于2011年又經(jīng)湖南省國土廳延續(xù)的2011年《采礦許可證》的具體行政行為。2012年12月12日，國土資源部決定受理中信興光公司提出的復議申請，并通知飯壟堆公司參加行政復議。因認為需要進一步查明有關(guān)事實和依據(jù)，國土資源部于2013年1月30日中止該案的審理。2014年7月14日，國土資源部恢復該案審理，并于同日作出被訴復議決定。飯壟堆公司不服，提起本案行政訴訟。
北京市第一中級人民法院一審認為：
一、關(guān)于2006年采礦許可是否屬于2011年采礦許可合法性審查要素的問題
從權(quán)利來源來看，飯壟堆公司最初系通過掛牌出讓方式取得飯壟堆礦的采礦權(quán)。對此，郴州市國土局核發(fā)2006年《采礦許可證》，對該采礦權(quán)予以登記。2010年12月，郴州市國土局進行換證。2011年該證到期后，由湖南省國土廳辦理采礦權(quán)延續(xù)和變更手續(xù)，向飯壟堆公司頒發(fā)2011年《采礦許可證》。由此可知，2011年《采礦許可證》系由2006年《采礦許可證》延續(xù)變更而來。雖然兩者的發(fā)證機關(guān)、礦種和生產(chǎn)規(guī)模有所區(qū)別，但這無法否定兩者之間的權(quán)利延續(xù)關(guān)系。從權(quán)利內(nèi)容來看，前者是后者的基礎(chǔ)，后者是對前者的延續(xù)。前者在有效期屆滿后，其權(quán)利內(nèi)容會被后者繼承與吸收。因此，對湖南省國土廳向飯壟堆公司頒發(fā)2011年《采礦許可證》的合法性審查應當包含以下幾個要素：一是2011年《采礦許可證》記載的采礦權(quán)設(shè)立的合法性；二是采礦權(quán)延續(xù)手續(xù)的合法性；三是采礦權(quán)變更手續(xù)的合法性。其中，第一項要素包含許可實施機關(guān)、條件、程序和期限等方面內(nèi)容的審查，這與郴州市國土局頒發(fā)《采礦許可證》的合法性審查并無區(qū)別。因此，從結(jié)果上看，郴州市國土局向飯壟堆公司頒發(fā)2006年《采礦許可證》的合法性,屬于湖南省國土廳向飯壟堆公司頒發(fā)2011年《采礦許可證》的合法性審查要素。
二、關(guān)于湖南省國土廳委托郴州市國土局向飯壟堆公司頒發(fā)《采礦許可證》是否違法的問題
根據(jù)《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》第三條第一款規(guī)定，2011年《采礦許可證》中記載的“錫礦、鉛、鋅，綜合回收鎢、銀、銅”等，屬于國務院地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門審批發(fā)證礦種。同時，根據(jù)該辦法第三條第三款第二項、地發(fā)〔1998〕48號文件第二條、國土資發(fā)〔2005〕200號文件第十條、第十一條、第十七條等規(guī)定，2011年《采礦許可證》所涉及的礦種屬于國土資源部授權(quán)省國土資源廳審批發(fā)證的范圍，而省國土資源廳不得再行授權(quán)。本案中，湖南省國土廳委托郴州市國土局為飯壟堆公司頒發(fā)采礦許可證違反了上述禁止性規(guī)定，該頒證行為違法，作為郴州市國土局所頒發(fā)的采礦許可證的延續(xù)，2011年《采礦許可證》亦存在上述違法問題。
三、關(guān)于飯壟堆公司與中信興光公司的采礦權(quán)是否存在重疊，是否足以導致涉案采礦許可證被撤銷的問題
飯壟堆公司與中信興光公司的采礦權(quán)礦區(qū)范圍在空間上相互獨立，但存在垂直投影重疊之情形。對此，〔2001〕85號文件第二條第一項規(guī)定，對未按照法定程序和權(quán)限頒發(fā)的勘查許可證、采礦許可證，向不符合法定條件的申請者頒發(fā)的勘查許可證、采礦許可證，違法設(shè)置的相互重疊或交叉的勘查許可證、采礦許可證，都要依法抓緊進行糾正。該吊銷的要依法吊銷，該注銷的要堅決注銷，該協(xié)調(diào)處理的要妥善處理。第二條第四項規(guī)定，一個礦山原則上只能審批一個采礦主體。不能違法重疊和交叉設(shè)置探礦權(quán)、采礦權(quán)。由上可知，飯壟堆公司與中信興光公司的采礦權(quán)存在礦區(qū)范圍垂直投影重疊的問題，不符合上述規(guī)定的要求，應當依法予以糾正。且從權(quán)利產(chǎn)生的時間而言，飯壟堆公司的采礦權(quán)系出讓取得，并于2006年3月24日由郴州市國土局頒證；而中信興光公司的采礦權(quán)系轉(zhuǎn)讓取得，并于2006年1月16日由湖南省國土廳頒證。中信興光公司的采礦權(quán)取得在先，屬于在先權(quán)利。當飯壟堆公司取得的采礦權(quán)與中信興光公司的在先采礦權(quán)發(fā)生沖突時，國土資源部依據(jù)上述規(guī)定撤銷飯壟堆公司的采礦權(quán)并無不當。
四、關(guān)于中信興光公司申請行政復議是否超過法定期限、是否符合行政復議受理條件的問題
《行政復議法》第九條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的，可以自知道該具體行政行為之日起六十日內(nèi)提出行政復議申請；但是法律規(guī)定的申請期限超過六十日的除外。因不可抗力或者其他正當理由耽誤法定申請期限的，申請期限自障礙消除之日起繼續(xù)計算?！睆谋景缸C據(jù)來看，中信興光公司申請復議時已經(jīng)超出六十日的復議期限。但鑒于中信興光公司一直在積極主張權(quán)利，一方面向湖南省國土廳反映礦區(qū)重疊問題，要求予以解決，當?shù)卣皣敛块T也確實在進行協(xié)調(diào)。另一方面，國土資源部在為中信興光公司辦理采礦許可證延續(xù)時明確指出，需在有效期內(nèi)解決重疊問題，否則不再予以延續(xù)。中信興光公司出于對當?shù)卣皣敛块T的信任，一直等待其協(xié)調(diào)解決問題。因在有效期內(nèi)無法協(xié)調(diào)解決，中信興光公司無法辦理延續(xù)手續(xù)的情況下，其在合理期限內(nèi)提出復議申請，并不存在怠于行使權(quán)利之情形，應當認為其具有正當理由，國土資源部受理其提出的行政復議申請并無不當。
因此，北京市第一中級人民法院依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十九條之規(guī)定，判決駁回飯壟堆公司的訴訟請求。飯壟堆公司不服一審判決，向北京市高級人民法院提起上訴。
北京市高級人民法院二審審理查明的事實與一審審理查明的事實基本一致。
北京市高級人民法院二審認為：
一、關(guān)于行政復議審查對象確定的問題
根據(jù)《中華人民共和國行政許可法》（以下簡稱《行政許可法》）的相關(guān)規(guī)定，行政許可的行為樣態(tài)包括行政機關(guān)對行政許可的準予、變更、延續(xù)、撤回、注銷和撤銷等，這些行為樣態(tài)相對獨立，均可以成為行政復議的審查對象。本案中，中信興光公司申請行政復議的對象為“湖南省國土廳（授權(quán)郴州市國土局）于2006年向飯壟堆公司頒發(fā)、于2011年又經(jīng)湖南省國土廳延續(xù)的2011年《采礦許可證》的具體行政行為”，國土資源部在被訴復議決定中將中信興光公司的復議請求歸納為“請求撤銷湖南省國土廳向飯壟堆公司頒發(fā)2011年《采礦許可證》的行為”，其作出被訴復議決定的結(jié)果是“撤銷湖南省國土廳向飯壟堆公司頒發(fā)的2011年《采礦許可證》”。因此，本案中被復議審查的對象應為湖南省國土廳向飯壟堆公司頒發(fā)2011年《采礦許可證》的行為，從而亦將國土資源部對上述行政許可進行行政復議的行為，作為本案行政審判審理對象。
二、關(guān)于行政復議申請期限認定的問題
根據(jù)《行政復議法》第九條、《中華人民共和國行政復議法實施條例》（以下簡稱《復議法實施條例》）第十七條規(guī)定，本案中，湖南省國土廳頒發(fā)2011年《采礦許可證》的行為對中信興光公司的權(quán)利、義務可能產(chǎn)生不利影響，但湖南省國土廳并未舉證證明其已告知中信興光公司申請行政復議的權(quán)利、行政復議機關(guān)和行政復議申請期限。由于《行政復議法》和《復議法實施條例》并未明確行政機關(guān)未履行《復議法實施條例》第十七條所規(guī)定的告知義務情況下行政復議申請期限如何計算，鑒于行政復議在權(quán)利救濟方面的準司法性質(zhì)，可以參照當時有效的《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第四十一條第一款的規(guī)定，將此種情況下申請復議的期限計算問題解釋為：從相對人知道或者應當知道復議權(quán)利或者復議期限之日起計算，但從知道或者應當知道具體行政行為內(nèi)容之日起最長不得超過適當?shù)钠谙?。就本案而言，湖南省國土廳為飯壟堆公司頒發(fā)2011年《采礦許可證》的日期為2011年9月1日，國土資源部在向中信興光公司頒發(fā)的《采礦許可證》上標注“請在本證有效期內(nèi)解決重疊問題”的日期為2011年12月26日，2012年中信興光公司多次向湖南省國土廳提出撤銷重疊采礦權(quán)的申請。且在此期間相關(guān)政府部門組織各方進行整頓整合。因此，中信興光公司于2012年11月對2011年《采礦許可證》申請行政復議，應認定未超過適當期限，故國土資源部受理中信興光公司的行政復議申請并無不當。
三、關(guān)于2006年《采礦許可證》是否存在重大明顯違法的問題
結(jié)合《最高人民法院關(guān)于審理行政許可案件若干問題的規(guī)定》第七條規(guī)定，行政復議機關(guān)在對行政行為進行復議審查時，發(fā)現(xiàn)作為被審查行政行為基礎(chǔ)的其他行政決定存在明顯缺乏事實根據(jù)、明顯缺乏法律依據(jù)、超越職權(quán)或者其他重大明顯違法情形的，可以據(jù)此對被申請審查的行政行為作出相應處理。本案中，湖南省國土廳頒發(fā)的2011年《采礦許可證》，屬于對郴州市國土局頒發(fā)的2006年《采礦許可證》的變更、延續(xù)。相對于2011年采礦許可而言，2006年采礦許可處于基礎(chǔ)行政決定的法律地位。國土資源部在對2011年采礦許可進行復議審查時，發(fā)現(xiàn)2006年采礦許可存在重大明顯違法情形，可以對2011年采礦許可進行相應處理。本案國土資源部撤銷2011年采礦許可的理由分別為湖南省國土廳授權(quán)郴州市國土局作出采礦許可違法，以及郴州市國土局作出采礦許可違反有關(guān)礦業(yè)權(quán)重疊與交叉的禁止性規(guī)定。對此，分別作出認定：
（一）湖南省國土廳委托郴州市國土局作出采礦許可是否屬于重大明顯違法
根據(jù)《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》等系列規(guī)定，本案中對于飯壟堆公司的采礦許可應由湖南省國土廳作出，且國務院地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門明確要求不得再行授權(quán)?！缎姓S可法》第二十四條規(guī)定：“行政機關(guān)在其法定職權(quán)范圍內(nèi)，依照法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，可以委托其他行政機關(guān)實施行政許可。委托機關(guān)應當將受委托行政機關(guān)和受委托實施行政許可的內(nèi)容予以公告。委托行政機關(guān)對受委托行政機關(guān)實施行政許可的行為應當負責監(jiān)督，并對該行為的后果承擔法律責任。受委托行政機關(guān)在委托范圍內(nèi)，以委托行政機關(guān)名義實施行政許可；不得再委托其他組織或者個人實施行政許可?！北景钢?，2006年采礦許可作出時無法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定湖南省國土廳可以委托郴州市國土局頒發(fā)采礦許可證，原湖南省地質(zhì)礦產(chǎn)廳通過制發(fā)湘地行發(fā)〔1998〕6號文件的形式，將頒發(fā)2006年《采礦許可證》的權(quán)限委托郴州市國土局行使，郴州市國土局頒發(fā)采礦許可也未以湖南省國土廳的名義作出。因此，上述委托行為不符合《行政許可法》的規(guī)定。但鑒于2006年《采礦許可證》確系郴州市國土局受湖南省國土廳委托向飯壟堆公司頒發(fā)，而湖南省國土廳本身具有作出采礦許可的主體資格，且其以頒發(fā)2011年《采礦許可證》的行為實際追認了郴州市國土局頒發(fā)2006年《采礦許可證》的行為。綜合上述情況，本案中湖南省國土廳委托郴州市國土局以后者名義頒發(fā)2006年《采礦許可證》并不構(gòu)成重大明顯違法。至于上述委托行為違法問題，可通過其他途徑予以責任追究。因此，國土資源部以湖南省國土廳委托郴州市國土局頒發(fā)2006年《采礦許可證》違法作為撤銷湖南省國土廳頒發(fā)2011年《采礦許可證》的理由之一，屬于不當。
（二）郴州市國土局違反垂直投影重疊禁止性規(guī)定頒發(fā)《采礦許可證》是否屬于重大明顯違法
根據(jù)國土資源部提交的《紅旗嶺礦區(qū)礦權(quán)設(shè)置平面位置關(guān)系圖》《紅旗嶺礦區(qū)礦權(quán)設(shè)置剖面位置關(guān)系圖》，以及飯壟堆公司在行政復議程序中提交的《行政復議答辯書》等材料，可以認定本案存在垂直投影部分重疊的情況，被訴復議決定認定重疊的事實清楚。
根據(jù)《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法實施細則》第五條、《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》第五條第一款、第三十二條第一款規(guī)定，申請采礦許可所指向的礦區(qū)范圍，應是指立體空間區(qū)域。但對于礦區(qū)范圍之間能否存在垂直投影重疊，2006年《采礦許可證》頒發(fā)時的相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章未予規(guī)定。
根據(jù)〔2001〕85號文件第二條規(guī)定，違法設(shè)置的相互重疊或交叉的采礦許可證，都要依法抓緊進行糾正。該吊銷的要依法吊銷，該注銷的要堅決注銷，該協(xié)調(diào)處理的要妥善處理；一個礦山原則上只能審批一個采礦主體。不能違法重疊和交叉設(shè)置采礦權(quán)。上述通知系經(jīng)國務院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)的并由國務院地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門制發(fā)的規(guī)范性文件，下級地質(zhì)礦產(chǎn)主管行政機關(guān)在行政執(zhí)法中應予執(zhí)行，其中有關(guān)不能違法設(shè)置相互重疊的采礦權(quán)的規(guī)定不與上位法相抵觸，且具有礦產(chǎn)行政管理的實際必要性，主管行政機關(guān)在頒發(fā)采礦許可證時不應違反。本案中，郴州市國土局在向飯壟堆公司頒發(fā)2006年《采礦許可證》時，〔2001〕85號文件已經(jīng)頒布施行，在垂直投影范圍內(nèi)已存在在先采礦權(quán)的情況下，郴州市國土局頒發(fā)2006年《采礦許可證》的行為違反了該文件中“不能違法重疊設(shè)置采礦權(quán)”的相關(guān)規(guī)定。故本案應參照上述規(guī)范性文件的規(guī)定，認定郴州市國土局頒發(fā)2006年《采礦許可證》存在重大明顯違法。國土資源部以此作為理由之一撤銷2011年采礦許可行為，適用法律正確。
四、關(guān)于湖南省國土廳頒發(fā)2011年《采礦許可證》是否存在違法的問題
2011年1月20日，國土資源部制發(fā)的《關(guān)于進一步完善采礦權(quán)登記管理有關(guān)問題的通知》（國土資發(fā)〔2011〕14號，以下簡稱〔2011〕14號文件）第十四條明確規(guī)定：“除同屬一個礦業(yè)權(quán)人的情形外，礦業(yè)權(quán)在垂直投影范圍內(nèi)原則上不得重疊。涉及和石油、天然氣等特定礦種的礦業(yè)權(quán)重疊的，應當簽署互不影響，確保安全生產(chǎn)的協(xié)議后，辦理采礦許可證?！北景钢?，湖南省國土廳頒發(fā)2011年《采礦許可證》的日期為2011年9月1日，應適用上述〔2001〕85號文件和〔2011〕14號文件有關(guān)采礦權(quán)垂直投影重疊禁止性規(guī)定。但在存在垂直投影重疊的情況下，湖南省國土廳仍通過頒發(fā)2011年《采礦許可證》的形式將2006年《采礦許可證》予以延續(xù)和變更，違反了上述規(guī)范性文件的規(guī)定。需要指出的是，國土資源部并未將湖南省國土廳頒發(fā)2011年《采礦許可證》存在此項違法情形，在被訴復議決定中直接而明顯地予以體現(xiàn)，屬于適用法律不全面的情況，應予指正。
五、關(guān)于被訴復議決定引用法律條文是否具體的問題
行政機關(guān)作出行政行為有對應法律條文可以援引的，應當寫明法律依據(jù)及具體條款。本案中，被訴復議決定系適用《行政復議法》第二十八條第一款第三項，該項包括“1.主要事實不清、證據(jù)不足的；2.適用依據(jù)錯誤的；3.違反法定程序的；4.超越或者濫用職權(quán)的；5.具體行政行為明顯不當?shù)摹钡?目，但國土資源部并未在被訴復議決定中引用具體的目，存在引用法律條文不具體的情況，對此應予指出，國土資源部應在以后的行政執(zhí)法中避免出現(xiàn)上述情況。
另，在接到中信興光公司的行政復議申請后，國土資源部履行了受理、通知、調(diào)查取證、中止、作出決定等法定步驟，履行行政復議程序并無不當。
因此，北京市高級人民法院認為國土資源部撤銷湖南省國土廳向飯壟堆公司頒發(fā)2011年《采礦許可證》的主要理由成立，主要法律依據(jù)充分，遂依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第一項之規(guī)定，判決駁回上訴，維持一審判決。
再審申請人飯壟堆公司在法定期限內(nèi)向本院申請再審，請求：1.撤銷一、二審法院判決；2.撤銷被訴復議決定；3.判令國土資源部依法重新作出行政復議決定；4.判令由國土資源部承擔一、二審訴訟費用。主要理由為：1.一、二審法院判決認定事實不清，主要證據(jù)不足。一、二審法院對審查對象認定嚴重錯誤，二審法院表面認定被復議審查對象應為湖南省國土廳向飯壟堆公司頒發(fā)2011年《采礦許可證》的行為，實際上仍然以郴州市國土局頒發(fā)2006年《采礦許可證》為基礎(chǔ)進行合法性審查。一、二審法院在沒有明確依據(jù)的情形下，僅依據(jù)礦區(qū)范圍存在垂直投影重疊的事實就認定存在違法重疊，明顯證據(jù)不足?！?001〕85號文件與〔2011〕14號文件的相關(guān)規(guī)定均屬于原則性規(guī)定，對違法重疊的認定，規(guī)范性文件本身規(guī)定不明確，沒有當然的法律效力。相關(guān)規(guī)定既為原則性規(guī)定，即是屬于自由裁量的范疇，湖南省國土廳作為發(fā)證機關(guān)享有自由裁量權(quán)，其基于自由裁量權(quán)而做出的發(fā)證行為及后來一系列的協(xié)調(diào)行為，并不存在違反法律規(guī)定的情形。被訴復議決定對飯壟堆公司和中信興光公司的采礦權(quán)構(gòu)成垂直投影重疊的事實、程度、影響等未進行認定，沒有進行任何分析。2.一、二審法院判決違反法定程序、適用法律錯誤。一、二審法院超越權(quán)限違法裁判，將本應由國土資源部在行政復議中作出的決定直接在判決中作出，違反法律規(guī)定，將中信興光公司自主選擇放棄申請復議的行為視為超過復議申請期限的正當理由，屬適用法律錯誤。3.一、二審法院違反客觀公正原則，影響公正審判。二審法院在明知被訴復議決定引用法律不全面的情況下，不僅仍然認定被訴復議決定合法，還在判決書中提到“國土資源部……存在引用法律條文不具體的情況，對此本院應予指出，國土資源部應在以后的行政執(zhí)法中避免出現(xiàn)上述情況”等內(nèi)容，明顯偏向國土資源部。4.被訴復議決定無視行政相對人的信賴利益，嚴重損害了再審申請人的合法權(quán)益。
被申請人國土資源部向本院提出意見，請求駁回飯壟堆公司的再審申請。主要理由為：1.郴州市國土局2006年許可行為違反有關(guān)礦產(chǎn)資源頒證權(quán)限的相關(guān)規(guī)定，屬越權(quán)執(zhí)法行為。2.郴州市國土局2006年許可行為、湖南省國土廳2011年許可行為，均違反了垂直投影重疊的禁止性規(guī)定，屬重大明顯違法的行政行為，依法應予撤銷。3.中信興光公司申請行政復議沒有超過法定期限，湖南省國土廳于2011年9月1日作出行政許可行為，中信興光公司于2012年11月申請行政復議，且中信興光公司在行政許可作出后，曾多次提出要求撤銷重疊的采礦權(quán)申請，相關(guān)政府部門也組織多方進行整合協(xié)調(diào)，因而中信興光公司不存在怠于行使復議申請權(quán)的情形。
被申請人中信興光公司向本院提出意見，請求駁回飯壟堆公司的再審申請。主要理由為：1.被訴復議決定及一、二審法院判決認定事實清楚、證據(jù)確實充分、審查對象正確。作為涉案采礦許可證取得基礎(chǔ)的拍賣行為違法，采礦權(quán)設(shè)置違法重疊，拍賣標的依法不具有可處分性。違法重疊，既包括立體空間重疊，也包括垂直投影重疊，采礦權(quán)重疊將明顯對礦山生產(chǎn)安全造成隱患。郴州市國土局2006年許可行為不僅程序違法，而且實體違法，但鑒于該行為已被湖南省國土廳2011年行政許可行為所替代，可以不予撤銷。湖南省國土廳2011年行政許可是對郴州市國土局2006年行政許可的延續(xù)和變更，其沒有糾正違法重疊設(shè)置的采礦權(quán)，同樣構(gòu)成違法，依法應予撤銷。2.中信興光公司申請行政復議沒有超過法定期限，符合法定申請條件，國土資源部受理中信興光公司的行政復議申請符合法律規(guī)定。
本院對一、二審法院審理查明的事實依法予以確認。
本院另查明：2016年10月26日，郴州市人民政府給國土資源部《關(guān)于支持郴州市蘇仙區(qū)紅旗嶺礦區(qū)資源整合工作的請示》（郴政〔2016〕71號）載明：“90年代中后期，郴州市蘇仙區(qū)紅旗嶺等礦區(qū)因鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村多頭發(fā)包，多頭管理，亂采亂挖嚴重，非法礦點達255個。2001年起，蘇仙區(qū)政府開展了紅旗嶺等礦區(qū)的礦業(yè)秩序整治工作。截止2003年，有色金屬礦點由原來的255個整治保留到56個，由于這些礦山基本上未辦理采礦登記或延續(xù)登記手續(xù)，未取得合法采礦權(quán)或者合法采礦權(quán)已廢止，引發(fā)多人向中央、省、市有關(guān)部門上訪。為逐步化解歷史遺留問題，蘇仙區(qū)政府編制了《郴州市蘇仙區(qū)有色礦遺留問題礦山礦產(chǎn)資源開發(fā)利用專項規(guī)劃》，明確紅旗嶺礦屬于國有礦山企業(yè)予以保留，飯壟堆礦和白沙壟礦雖然與紅旗嶺礦存在部分垂直投影重疊，但有各自獨立的空間范圍，經(jīng)區(qū)政府組織有關(guān)主管部門及紅旗嶺礦等協(xié)調(diào)，同意將這2個礦山作為新設(shè)采礦權(quán)公開掛牌出讓。該專項規(guī)劃于2005年11月獲湖南省國土廳批復（湘國土資辦函〔2005〕138號）。”
本院組織各方當事人勘驗現(xiàn)場后還查明：根據(jù)相關(guān)政府部門要求，飯壟堆公司和中信興光公司的涉案礦區(qū)至今仍處于停止生產(chǎn)狀態(tài)。
本院審理期間，曾多次組織各方當事人并邀請湖南省國土廳、郴州市人民政府、前期曾經(jīng)簽訂整合并購協(xié)議的相關(guān)公司參與協(xié)調(diào)整合事宜，但因故協(xié)調(diào)未果。
本院認為：本案審查的標的是被訴行政復議決定是否合法。結(jié)合被訴復議決定、一、二審法院判決以及各方當事人在再審期間的訴辯意見，本院對被訴復議決定是否合法、一、二審法院判決是否正確，從以下五個方面分述之：
一、關(guān)于國土資源部受理中信興光公司行政復議申請是否合法的問題
國家對礦產(chǎn)資源的開采利用實行許可證制度，并實行采礦權(quán)有償取得的礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度。根據(jù)《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》第六條、第十三條之規(guī)定，通常情況下，采礦權(quán)的設(shè)立和取得，是行政機關(guān)與相對人多階段、多步驟多個行為共同作用的結(jié)果：地質(zhì)礦產(chǎn)行政主管部門確定采礦權(quán)類型與礦區(qū)范圍，發(fā)布招標公告并根據(jù)擇優(yōu)原則確定中標人，中標人繳納采礦權(quán)出讓費用并簽訂出讓合同，中標人取得相關(guān)行政機關(guān)的相關(guān)聯(lián)行政許可，并取得相應年限的采礦許可證。其中，采礦許可證是地質(zhì)礦產(chǎn)行政主管部門代表國家向采礦權(quán)申請人頒發(fā)的、授予采礦權(quán)申請人行使開采礦產(chǎn)資源權(quán)利的法律憑證，但并非唯一法律文件。采礦權(quán)人開采礦產(chǎn)資源權(quán)利的取得，雖以有權(quán)機關(guān)頒發(fā)采礦許可證為標志，但采礦權(quán)出讓合同依法生效后即使未取得采礦許可證，也僅表明受讓人暫時無權(quán)進行開采作業(yè)，除此之外的其他占有性權(quán)利仍應依法予以保障。同樣，采礦許可證規(guī)定的期限屆滿，僅僅表明采礦權(quán)人在未經(jīng)延續(xù)前不得繼續(xù)開采相應礦產(chǎn)資源，采礦權(quán)人其他依法可以獨立行使的權(quán)利仍然有效?！兜V產(chǎn)資源開采登記管理辦法》第七條第二款規(guī)定：“采礦權(quán)人逾期不辦理延續(xù)登記手續(xù)的，采礦許可證自行廢止。”該條規(guī)定的“自行廢止”，不能理解為所有礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)權(quán)益一并喪失。而且，本案中信興光公司在采礦許可證到期之前已經(jīng)提出延續(xù)登記手續(xù)，僅僅是因為重疊問題未解決，采礦許可證暫未得到延續(xù)，并不具備采礦許可證自行廢止的條件，也不影響其基于采礦權(quán)出讓合同等已經(jīng)取得的礦產(chǎn)資源權(quán)利，更不應以采礦許可證事后未得到延續(xù)的事實，來否定其與在先的采礦許可行為的利害關(guān)系。因此，雖然中信興光公司采礦許可證在2012年10月7日期限屆滿后未得到延續(xù)，但基于中信興光公司已經(jīng)取得的礦產(chǎn)資源等權(quán)益，其與湖南省國土廳2011年的許可行為，仍具有法律上的利害關(guān)系，有權(quán)以自己的名義申請行政復議。由于飯壟堆公司、中信興光公司雙方客觀存在采礦許可證范圍垂直投影重疊問題，國土資源部、湖南省國土廳、當?shù)卣奥毮懿块T等多次舉行專題協(xié)調(diào)會推進整合事宜；國土資源部2011年12月26日向中信興光公司頒發(fā)的《采礦許可證》也明確標注：“請在本證有效期內(nèi)解決重疊問題，重疊問題解決后，再申請辦理延續(xù)登記。否則不再予以延續(xù)?！币虼耍行排d光公司基于等待當?shù)卣蛧临Y源部門推動整合等考慮，于2012年11月申請行政復議，即使存在申請超過法定期限情形，也應當認為屬于有“正當理由”。因此，一、二審法院結(jié)合全案情況，對國土資源部依法受理中信興光公司的行政復議申請予以支持，有法律依據(jù)。
二、關(guān)于2006年行政許可行為違法是否必然影響2011年行政許可行為合法性的問題
本院注意到中信興光公司提交的行政復議申請曾對2006年《采礦許可證》合法性提出質(zhì)疑，但被訴復議決定并未將該許可行為的合法性直接作為審查標的，一、二審法院亦僅將國土資源部對頒發(fā)2011年《采礦許可證》復議的行為作為本案審理對象。但是，不論是被訴復議決定還是一、二審法院判決，在對2011年采礦許可的合法性作出否定性評價時，又均將2006年采礦許可的違法性作為主要理由之一。因此，對行政復議決定合法性的審查，仍需全面考慮前后兩次行政許可的合法性問題。具體而言，湖南省國土廳2011年行政許可，系對郴州市國土局2006年行政許可的承繼和延續(xù)，因而對2011年行政許可的合法性審查，也必然會涉及對2006年行政許可甚至采礦權(quán)設(shè)立行為、拍賣出讓行為的合法性評價。但是，不能認為只要2006年行政許可存在合法性問題，就必然影響2011年行政許可的合法性；而且對2006年行政許可合法性的審查與對2011年行政許可合法性的審查，其審查標準應當有所不同。一方面，2006年行政許可已經(jīng)超過法定申請行政復議和提起行政訴訟的期限，具有不可爭力。因而，不能認為只要2006年行政許可存在違法性問題，就必然要對2011年行政許可的合法性作出否定性評價；只有在2006年行政許可存在重大明顯違法或者存在顯而易見的違法且無法補正的情況下，才可能直接影響到2011年行政許可的合法性。另一方面，不論是行政許可機關(guān)、行政復議機關(guān)還是人民法院，對首次許可與延續(xù)許可行為合法性的判斷標準與審查重點均應有所不同。對許可期限屆滿的行政許可，許可機關(guān)在延續(xù)時，既會考慮原許可的適法性問題，也必然會考慮法律規(guī)范的變化對是否延續(xù)的影響，甚至會考慮基于公共利益需要是否能夠延續(xù)的問題。但顯然，行政系統(tǒng)作出首次許可、許可延續(xù)以及撤銷許可時，裁量幅度應當有所不同。首次許可時，許可機關(guān)可以依法裁量不予許可；但是否延續(xù)許可的裁量和判斷，則應受首次許可的約束，兼顧信賴利益保護問題。即使首次許可存在瑕疵或者違法，許可機關(guān)仍應審慎行使不予延續(xù)職權(quán)。同理，行政復議機關(guān)或者人民法院對許可機關(guān)裁量權(quán)進行審查時，亦應秉持謙抑原則，尊重許可機關(guān)對自身裁量權(quán)的限縮，除非這種限縮性裁量明顯不合理或者違背了立法目的，亦或構(gòu)成濫用裁量權(quán)。本案中，國土資源管理部門2006年可以裁量不設(shè)定礦區(qū)范圍垂直投影重疊的采礦權(quán)，也可以不頒發(fā)相應的采礦許可證，但其一旦實施了首次許可，那么在其后的延續(xù)許可，以至行政復議機關(guān)、人民法院對延續(xù)許可合法性進行審查時，則既要考慮首次許可的適法性，也要考慮維持許可是否必然損害公共利益，以及是否有必要的措施防范可能的不利影響并保障被許可人的信賴利益等問題。因此，不能簡單以首次許可存在適法性問題，即否定許可延續(xù)行為的合法性。易言之，在審查許可延續(xù)行為的合法性時，只有首次許可具有重大明顯違法或者存在顯而易見的違法且無法補正情形的，復議機關(guān)才可以撤銷延續(xù)許可。具體到本案，郴州市國土局2006年許可行為，系根據(jù)湘地行發(fā)〔1998〕6號文件進行。該通知授權(quán)市級國土資源部門以自己名義而非以湖南省國土廳的名義審批并頒發(fā)采礦許可證，雖違反地發(fā)〔1998〕48號文件和國土資發(fā)〔2005〕200號文件中有關(guān)應當由省級國土資源部門審批發(fā)證并不得再行授權(quán)的規(guī)定，但湖南省國土廳將審批發(fā)證權(quán)限違法下放至市級國土資源部門的法律責任，不應全部由飯壟堆公司承擔。飯壟堆公司持有的2006年《采礦許可證》，系通過采礦權(quán)公開掛牌拍賣出讓、簽訂采礦權(quán)出讓合同、繳納采礦權(quán)價款、辦理相關(guān)行政許可手續(xù)等法定程序依法取得，其合法的礦產(chǎn)資源權(quán)益應當受到法律保護。尤為重要的是，郴州市國土局頒發(fā)的2006年《采礦許可證》于2011年到期后，延續(xù)許可的審批主體已經(jīng)由郴州市國土局變更為湖南省國土廳，并由湖南省國土廳以自己的名義頒發(fā)了2011年《采礦許可證》。因此，2006年許可行為存在的越權(quán)情形，已經(jīng)得到2011年許可行為的治愈，其越權(quán)頒證的后果已經(jīng)消除，并不構(gòu)成違法性繼承問題。中信興光公司有關(guān)2011年《采礦許可證》系從2006年《采礦許可證》發(fā)展而來，2006年頒證越權(quán)違法，2011年頒證亦屬違法的主張，不能成立；被訴復議決定將此作為撤銷湖南省國土廳頒發(fā)2011年《采礦許可證》的理由，亦不能成立。二審法院認定被訴復議決定將此作為撤銷2011年采礦許可的理由不當，符合法律規(guī)定，本院予以支持。
三、關(guān)于采礦權(quán)礦區(qū)范圍垂直投影能否重疊的問題
正如一、二審法院查明，對于能否重疊問題，現(xiàn)行法律、法規(guī)、規(guī)章并無明確規(guī)定；對于何為重疊，也缺少明確的認定方法和處理程序。一般認為，采礦權(quán)礦區(qū)范圍垂直投影重疊，是指兩個分別處于上、下位置的采礦權(quán)礦區(qū)范圍，雖然不發(fā)生物理交叉，但垂直投影后在平面上形成重疊。由于可供開采的礦產(chǎn)資源分布于地表上下，不同種類礦藏可能在不同深度的垂直空間分層分布，采礦權(quán)礦區(qū)范圍垂直投影重疊也就難以完全避免。國土資源部復議決定撤銷2011年《采礦許可證》所援引的最主要的依據(jù)為〔2001〕85號文件，但該文也僅規(guī)定“一個礦山原則上只能審批一個采礦主體。不能違法重疊和交叉設(shè)置探礦權(quán)、采礦權(quán)”。該文件既未對何為“一個礦山”予以明確，也未對何為“重疊”作出界定，更未明確違法重疊設(shè)置礦業(yè)權(quán)的法律責任。國土資源部在其后的答辯中雖又補充提供〔2011〕14號文件作為不得重疊的依據(jù)，但該文件中也僅規(guī)定“除同屬一個礦業(yè)權(quán)人的情形外，礦業(yè)權(quán)在垂直投影范圍內(nèi)原則上不得重疊”。上述文件規(guī)定，符合礦業(yè)管理實際需要，且不違反上位法規(guī)定，國土資源管理部門在設(shè)定采礦權(quán)、劃定礦區(qū)范圍和頒發(fā)采礦許可證時應當執(zhí)行。但上述規(guī)定的目的，并非在于絕對不能設(shè)立重疊的采礦權(quán)，而是在于強調(diào)設(shè)定和出讓重疊的采礦權(quán)時，應當采取適當措施，確保采礦權(quán)由同一采礦權(quán)人取得，以便于安全生產(chǎn)并統(tǒng)籌開采時序?！?001〕85號文件與〔2011〕14號文件，均未規(guī)定重疊設(shè)置的采礦權(quán)只能予以撤銷，且均強調(diào)對因歷史原因形成重疊且采礦權(quán)人不同一時，應當逐步妥善處理。而如果進一步考察礦產(chǎn)資源的共生和伴生過程，以及不同類型的礦產(chǎn)資源可能分別蘊藏于不同的垂直分層這一地質(zhì)現(xiàn)象，如果簡單強調(diào)在同一礦區(qū)范圍已經(jīng)存在采礦權(quán)的情況下，不考慮礦產(chǎn)資源種類和開采工藝的差別，對垂直投影重疊的其他采礦權(quán)一律不予設(shè)置，或者要一律撤銷已經(jīng)設(shè)立的重疊的采礦權(quán)，既不利于推進有限礦產(chǎn)資源的全面節(jié)約與循環(huán)高效利用，也與國土資源部既有規(guī)定不相一致。《國土資源部關(guān)于礦產(chǎn)資源勘查登記、開采登記有關(guān)規(guī)定的通知》（國土資發(fā)〔1998〕7號）附件二《礦產(chǎn)資源開采登記有關(guān)規(guī)定》第一條規(guī)定：“（三）劃定礦區(qū)范圍……審批機關(guān)在劃定礦區(qū)范圍時，應依據(jù)以下原則確定……4.保護已有探礦權(quán)、采礦權(quán)人利益。申請人申請劃定的礦區(qū)范圍，其地面投影或地表塌陷區(qū)與已設(shè)立探礦權(quán)、采礦權(quán)的區(qū)塊范圍、礦區(qū)范圍重疊或有其他影響的，采礦登記管理機關(guān)在審批礦區(qū)范圍時應以不影響已有的探礦權(quán)人或采礦權(quán)人權(quán)益為原則。采礦權(quán)申請人應與已有的探礦權(quán)人或采礦權(quán)人就可能造成對探礦權(quán)或采礦權(quán)影響的諸方面簽有協(xié)議。探礦權(quán)人或采礦權(quán)人同意開采的，采礦登記管理機關(guān)可劃定礦區(qū)范圍；探礦權(quán)人或采礦權(quán)人認為有影響且出具充分證明的，采礦登記管理機關(guān)可以組織技術(shù)論證。論證結(jié)果確有影響且無法進行技術(shù)處理的，不予劃定礦區(qū)范圍?！贝艘?guī)定說明，在同一立體空間依法可以存在兩個采礦權(quán)（或探礦權(quán)），在不影響已有采礦權(quán)、已有采礦權(quán)人同意開采的情況下，采礦登記管理機關(guān)審核后，可以依法劃定重疊的礦區(qū)范圍。此即說明現(xiàn)行立法并未完全禁止設(shè)立區(qū)分礦業(yè)權(quán)或者重疊礦業(yè)權(quán)?？傊?，基于特定的礦藏以及不同開采工藝水平限制等因素考慮，強調(diào)在特定歷史時期，垂直投影重疊的采礦權(quán)原則上由同一個礦業(yè)權(quán)人擁有，有其積極意義，應當?shù)玫街С?。而在現(xiàn)行法律、法規(guī)并未禁止設(shè)立垂直投影重疊的采礦權(quán)的情形下，國土資源管理部門對因歷史原因已經(jīng)設(shè)立的部分重疊的采礦權(quán)，則應在不影響安全生產(chǎn)和環(huán)境保護且更有利于不同種類礦產(chǎn)資源全面節(jié)約利用的前提下，綜合衡量礦產(chǎn)資源形成狀態(tài)和地質(zhì)條件，尊重不同礦業(yè)權(quán)人的不同開采意向、開采能力與開采工藝以及礦藏的開發(fā)規(guī)律等因素，區(qū)別進行處理。
四、關(guān)于重疊采礦許可證的處理與撤銷的條件問題
現(xiàn)行法律、法規(guī)、規(guī)章以及被訴復議決定所引用的相關(guān)規(guī)范性文件，對類似于本案因歷史原因形成的重疊的采礦權(quán)撤銷程序、步驟、方法及具體情形均無具體規(guī)定?！?001〕85號文件對于違法設(shè)置的相互重疊或者交叉的采礦許可，要求依法抓緊進行糾正，而糾正的方式包括“該吊銷的要依法吊銷，該注銷的要堅決注銷，該協(xié)調(diào)處理的要妥善處理”。實踐中，解決重疊有多種方式，包括將不同采礦權(quán)主體推動整合為同一采礦權(quán)主體、調(diào)整并縮小采礦許可證范圍以解決重疊問題、在不同采礦權(quán)主體間建立開采協(xié)調(diào)機制、區(qū)分礦產(chǎn)資源開發(fā)時序且在確保安全生產(chǎn)的前提下簽訂承諾協(xié)議、撤銷一方采礦許可并通過補償或者賠償?shù)确绞綇浹a損失，等等。據(jù)此，對因采礦權(quán)主體不同一且采礦權(quán)重疊之情形，處理方式是多重的且可以綜合運用，撤銷重疊的采礦許可僅為其中一種處理方式。
本案存在部分重疊屬實，而能否僅憑部分重疊即撤銷采礦權(quán)人已經(jīng)依法取得的采礦許可，則應全面、客觀、歷史地看待。由于歷史和管理水平等原因，涉案郴州市蘇仙區(qū)紅旗嶺礦區(qū)存在區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村多頭發(fā)包、礦業(yè)秩序混亂的現(xiàn)實問題，國務院《關(guān)于全面整頓和規(guī)范礦產(chǎn)資源開發(fā)秩序的通知》（國發(fā)〔2005〕28號）下發(fā)后，經(jīng)對原來的持證礦山和發(fā)包礦山實行停產(chǎn)整頓，湖南省國土廳又于2005年11月25日下發(fā)《關(guān)于郴州市蘇仙區(qū)遺留問題礦山專項規(guī)劃的批復》（湘國土資辦函〔2005〕138號）。根據(jù)有關(guān)專項規(guī)劃，中信興光公司采礦權(quán)（原紅旗嶺礦）屬于保留礦山招標出讓，飯壟堆礦屬于招拍掛出讓。根據(jù)雙方的《采礦許可證》記載，位于上方的飯壟堆公司開采鉛鋅銀礦，位于下方的中信興光公司開采錫鎢砷礦。在立體上，兩礦沒有重疊與交叉，飯壟堆礦開采標高為790米至1200米，中信興光礦開采標高為760米至370米，兩礦之間安全隔離層30米。雙方均取得了湖南省安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局頒發(fā)的《安全生產(chǎn)許可證》，且雙方也曾就安全生產(chǎn)等問題于2011年簽訂有關(guān)承諾書。
同時，各方當事人對重疊的比例及計算方法存有不同意見。即使按國土資源部在作出復議決定后答辯主張的垂直投影部分重疊面積占57%，飯壟堆公司2011年《采礦許可證》仍有43%面積不構(gòu)成重疊。被訴復議決定既未認定重疊的比例和計算方法，也未認定現(xiàn)有重疊是否存在影響安全生產(chǎn)等情形，又未征求安全生產(chǎn)等行政主管部門意見或者專業(yè)機構(gòu)鑒定意見，即簡單以構(gòu)成重疊為由作出撤銷決定，未能全面認定事實，屬于認定事實不清。
五、關(guān)于被訴復議決定說明理由義務問題
國務院《全面推進依法行政實施綱要》規(guī)定，行政機關(guān)行使自由裁量權(quán)的，應當在行政決定中說明理由。行政復議決定是復議機關(guān)居中行使準司法權(quán)進行的裁決，且行使著上級行政機關(guān)專業(yè)判斷權(quán)，人民法院對行政復議決定判斷與裁量及理由說明，應當給予充分尊重。與此相對應，行政復議決定和復議卷宗也應當依法說明理由，以此表明復議機關(guān)已經(jīng)全面客觀地查清了事實，綜合衡量了與案情相關(guān)的全部因素，而非輕率或者武斷地作出決定。因為只有借助書面決定和卷宗記載的理由說明，人民法院才能知曉決定考慮了哪些相關(guān)因素以及是否考慮了不相關(guān)因素，才能有效地審查和評價決定的合法性。不說明裁量過程和沒有充分說明理由的決定，既不能說服行政相對人，也難以有效控制行政裁量權(quán)，還會給嗣后司法審查帶來障礙。
對本案而言，頒發(fā)采礦許可證屬于典型的許可類授益性行政行為，撤銷采礦許可必須考慮被許可人的信賴利益保護，衡量撤銷許可對國家、他人和權(quán)利人造成的利益損失大小問題。確需撤銷的，還應當堅持比例原則，衡量全部撤銷與部分撤銷的關(guān)系問題。同時，被復議撤銷的2011年《采礦許可證》有效期自2011年至2014年9月；國土資源部2014年7月14日作出被訴復議決定時，該《采礦許可證》的有效期已經(jīng)臨近屆滿。在許可期限即將屆滿，雙方均已經(jīng)因整合需要停產(chǎn)且不存在安全生產(chǎn)問題的情況下，被訴復議決定也未能說明撤銷的緊迫性和必要性，反而使飯壟堆公司在可能的整合中處于明顯不利地位，加大整合并購的難度。
堅持依法行政和有錯必糾是法治的基本要求，但法治并不要求硬性地、概無例外地撤銷已經(jīng)存續(xù)的、存在瑕疵甚至是違法情形的行政行為，而是要求根據(jù)不同情況作出不同處理?！缎姓妥h法》第二十八條第一款第三項規(guī)定，復議機關(guān)對違法的行政行為，可以作出撤銷、變更或者確認違法等行政復議決定。因此，復議機關(guān)應當審慎選擇適用復議決定的種類，權(quán)衡撤銷對法秩序的維護與撤銷對權(quán)利人合法權(quán)益造成損害的程度以及采取補救措施的成本等諸相關(guān)因素；認為撤銷存在不符合公共利益等情形時，可以決定不予撤銷而選擇確認違法等復議結(jié)果；確需撤銷的，還需指明因撤銷許可而給被許可人造成的損失如何給予以及給予何種程度的補償或者賠償問題。如此，方能構(gòu)成一個合法的撤銷決定。在對案涉采礦權(quán)重疊問題有多種處理方式以及可能存在多種復議結(jié)論的情況下，國土資源部選擇作出撤銷決定，更應充分說明理由。但是，從復議機關(guān)所提供的證據(jù)與全案卷宗情況來看，被訴復議決定并未體現(xiàn)相應的衡量因素，也未進行充分說理，僅簡單以構(gòu)成重疊即作出撤銷決定，難以得到人民法院支持。人民法院認為復議機關(guān)所提供的證據(jù)材料不能滿足司法審查需要，復議機關(guān)未完全履行說明理由義務的，可以要求復議機關(guān)重新調(diào)查處理，并提供可以進行審查的證據(jù)、依據(jù)以及相應的理由說明。
同時，被訴復議決定援引《行政復議法》第二十八條第一款第三項作為法律依據(jù)時，未明確具體適用該項五種違法情形的具體類型，更未闡明具體理由，給當事人依法維權(quán)和人民法院合法性審查造成障礙，構(gòu)成適用法律不當。
綜上，中信興光公司在申請行政復議時，雖然其《采礦許可證》開采期限已經(jīng)屆滿，但仍然擁有除開采礦產(chǎn)資源以外的其他合法權(quán)益，具備行政復議申請人資格；國土資源部受理中信興光公司的行政復議申請，符合《行政復議法》有關(guān)行政復議受理條件規(guī)定。湖南省國土廳委托郴州市國土局頒發(fā)2006年《采礦許可證》的行為雖然存在瑕疵，但該瑕疵已經(jīng)因為2011年湖南省國土廳以自己的名義頒證而得到糾正和治愈，被訴復議決定以2006年頒證行為違法作為撤銷2011年頒證行為的理由不能成立。飯壟堆公司2011年《采礦許可證》與中信興光公司相應《采礦許可證》載明的礦區(qū)范圍存在部分垂直投影重疊情形屬實，但被訴復議決定未全面查清案件事實與重疊情形，在對重疊問題有多種處理方式、有多種復議決定結(jié)論可供選擇的情況下，未履行充分說明理由義務，也未能提供有關(guān)撤銷的必要性和緊迫性的相應證據(jù)，逕行撤銷2011年采礦許可，且援引法律規(guī)范不明確不具體，依法應予糾正。一、二審法院支持行政復議決定的裁判結(jié)果不當，亦應一并予以糾正。
當然，國土資源部在重新作出復議決定時，如經(jīng)相應專業(yè)機構(gòu)認定飯壟堆公司與中信興光公司的《采礦許可證》礦區(qū)范圍和各自的開采工藝存在確屬不能重疊的情形，或者飯壟堆公司非重疊部分不能獨立設(shè)立采礦權(quán)，或者重疊部分已經(jīng)影響到中信興光公司的安全生產(chǎn)且無法通過采取其他防范措施的方法予以解決，又無法通過整合、并購等方式實現(xiàn)采礦權(quán)主體同一的，國土資源部仍可依據(jù)所查明事實和相應鑒定意見，在衡量全案各種因素和處理結(jié)果且充分說明理由的情況下，正確援引法律規(guī)范，依法作出撤銷行政許可的復議決定；飯壟堆公司對其合法產(chǎn)權(quán)受到的損失則可依法申請國家賠償。
綜上，依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第二項、《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百一十九條第一款、第一百二十二條之規(guī)定，判決如下：
一、撤銷北京市高級人民法院（2015）高行終字第3209號行政判決和北京市第一中級人民法院（2015）一中行初字第839號行政判決；
二、撤銷中華人民共和國國土資源部國土資復議〔2014〕455號行政復議決定；
三、責令中華人民共和國國土資源部重新作出行政復議決定。
一、二審案件受理費共計100元，由被申請人中華人民共和國國土資源部負擔。
本判決為終審判決。
審 判 長 江必新
審 判 員 黃永維
審 判 員 耿寶建
二〇一八年三月七日
法官助理 殷 勤
書 記 員 衛(wèi)倩男
滬公網(wǎng)安備 31011502007511號
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