礦產(chǎn)資源新政的主要影響及應(yīng)對(duì)建議
2019-09-19 上海創(chuàng)申
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礦產(chǎn)資源新政的主要影響及應(yīng)對(duì)建議
能源安全是關(guān)系國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的全局性、戰(zhàn)略性問(wèn)題，對(duì)國(guó)家繁榮發(fā)展、人民生活改善、社會(huì)長(zhǎng)治久安至關(guān)重要。隨著社會(huì)的進(jìn)步和社會(huì)需求的變化，礦產(chǎn)資源在經(jīng)濟(jì)發(fā)展各個(gè)階段的重要程度不同，而且處于不同歷史發(fā)展階段的國(guó)家或地區(qū)有不同的礦產(chǎn)資源需求和消費(fèi)特點(diǎn)，有關(guān)礦產(chǎn)資源的政策、法律、法規(guī)等也應(yīng)適時(shí)做出修改與調(diào)整，這樣才能更好地保護(hù)國(guó)家能源安全。2016年以來(lái)，國(guó)家出臺(tái)了一系列重大礦產(chǎn)資源新政，促進(jìn)了生態(tài)文明建設(shè)，優(yōu)化了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，改善了資源效率與環(huán)境效率，提升了生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，現(xiàn)將有關(guān)新政進(jìn)行梳理與分析，希望可以給礦業(yè)企業(yè)帶來(lái)一些啟迪。
一、出臺(tái)的一系列礦產(chǎn)資源新政
1、2016年至今，原國(guó)土資源部以及自然資源部密集出臺(tái)了數(shù)部涉及礦產(chǎn)資源的部門(mén)規(guī)范性文件，現(xiàn)在對(duì)其進(jìn)行整理歸納。
2、關(guān)于礦業(yè)權(quán)出讓、勘查開(kāi)采管理的新政主要包括：一是《國(guó)土資源部關(guān)于印發(fā)<礦業(yè)權(quán)交易規(guī)則>的通知》（國(guó)土資規(guī)〔2017〕7號(hào)）；二是《自然資源部關(guān)于調(diào)整<礦業(yè)權(quán)交易規(guī)則>有關(guān)規(guī)定的通知》（自然資發(fā)〔2018〕175號(hào)）；三是《國(guó)土資源部關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范礦業(yè)權(quán)申請(qǐng)資料的通知》（國(guó)土資規(guī)〔2017〕15號(hào)）；四是2017年12月4日下發(fā)的《國(guó)土資源部關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范礦產(chǎn)資源勘查審批登記管理的通知》（國(guó)土資規(guī)[2017]14號(hào)，以下簡(jiǎn)稱14號(hào)文）；五是2017年12月29日下發(fā)的《國(guó)土資源部關(guān)于完善礦產(chǎn)資源開(kāi)采審批登記管理有關(guān)事項(xiàng)的通知》（國(guó)土資規(guī)〔2017〕16號(hào)，以下簡(jiǎn)稱16號(hào)文）；六是2019年5月29日，自然資源部辦公廳向省級(jí)人民政府辦公廳下發(fā)的《自然資源部辦公廳生態(tài)環(huán)境部辦公廳關(guān)于加快推進(jìn)露天礦山綜合整治工作實(shí)施意見(jiàn)的函》（自然資辦函〔2019〕819號(hào)，簡(jiǎn)稱819號(hào)文）。
3、關(guān)于礦業(yè)權(quán)出讓收益方面的新政主要包括：一是《國(guó)土資源部關(guān)于做好礦業(yè)權(quán)價(jià)款評(píng)估備案核準(zhǔn)取消后有關(guān)工作的通知》（國(guó)土資規(guī)〔2017〕5號(hào)）；二是《財(cái)政部國(guó)土資源部關(guān)于印發(fā)<礦業(yè)權(quán)出讓收益征收管理暫行辦法>的通知》（財(cái)綜〔2017〕35號(hào)）；三是《關(guān)于進(jìn)一步明確礦業(yè)權(quán)出讓收益征收管理有關(guān)問(wèn)題的通知》（財(cái)綜〔2019〕11號(hào)）。
4、關(guān)于自然保護(hù)區(qū)內(nèi)礦業(yè)權(quán)退出問(wèn)題方面的新政主要包括：2017年7月，原國(guó)土資源部發(fā)布了《國(guó)土資源部關(guān)于印發(fā)<自然保護(hù)區(qū)內(nèi)礦業(yè)權(quán)清理工作方案>的通知》（國(guó)土資發(fā)〔2017〕77號(hào)）。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，地方政府先后頒布了相關(guān)方案。2017年7月28日，內(nèi)蒙古自治區(qū)人民政府印發(fā)《內(nèi)蒙古自治區(qū)自然保護(hù)區(qū)內(nèi)工礦企業(yè)退出方案》（內(nèi)政發(fā)電(2017)28號(hào)）；2017年8月10日，原河南省國(guó)土資源廳以及河南省公安廳、財(cái)政廳、人力資源和社會(huì)保障廳、環(huán)境保護(hù)廳、水利廳、農(nóng)業(yè)廳、林業(yè)廳、河南省工商行政管理局、河南省安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局、國(guó)網(wǎng)河南省電力公司發(fā)布《河南省各類自然保護(hù)區(qū)內(nèi)礦業(yè)權(quán)處置工作方案》（豫國(guó)土資發(fā)〔2017〕129號(hào)）；2017年12月1日，湖南省政府印發(fā)《湖南省自然保護(hù)區(qū)內(nèi)采礦權(quán)退出處置方案》和《湖南省自然保護(hù)區(qū)內(nèi)探礦權(quán)退出處置方案》；2017年12月8日，甘肅省人民政府辦公廳印發(fā)《甘肅祁連山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)礦業(yè)權(quán)分類退出辦法》（甘政辦發(fā)〔2017〕194號(hào)）；2018年6月3日，《黑龍江省人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)黑龍江省各類自然保護(hù)區(qū)內(nèi)礦業(yè)權(quán)退出及處置方案的通知》（黑政辦規(guī)〔2018〕31號(hào)）等下發(fā)。
5、關(guān)于綠色礦山建設(shè)方面的新政包括：一是2017年3月，原國(guó)土資源部等六部委聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于加快建設(shè)綠色礦山的實(shí)施意見(jiàn)》（國(guó)土資規(guī)〔2017〕4號(hào)）；二是2019年6月4日，自然資源部辦公廳印發(fā)的《自然資源部辦公廳關(guān)于做好2019年度綠色礦山遴選工作的通知》（自然資辦函〔2019〕965號(hào)）強(qiáng)調(diào)：以習(xí)近平生態(tài)文明思想為指導(dǎo)，按照《關(guān)于加快建設(shè)綠色礦山的實(shí)施意見(jiàn)》要求和自然資源部2018年公告發(fā)布的《非金屬礦行業(yè)綠色礦山建設(shè)規(guī)范》等9項(xiàng)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)開(kāi)展遴選。
二、 礦產(chǎn)資源新政出臺(tái)的背景
1、國(guó)家加強(qiáng)礦業(yè)權(quán)出讓管理及國(guó)家礦產(chǎn)資源資產(chǎn)所有權(quán)人權(quán)益保護(hù)的背景。2017年2月，國(guó)家發(fā)布了《礦業(yè)權(quán)出讓制度改革方案》。2019年3月15日，自然資源部發(fā)布了《礦業(yè)權(quán)出讓管理辦法（征求意見(jiàn)稿）》。2015年9月21日，《生態(tài)文明體制改革總體方案》要求“理清有償取得、占用和開(kāi)采中所有者、投資者、使用者的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，研究建立礦產(chǎn)資源國(guó)家權(quán)益金制度?！?016年12月29日，為落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院決策部署，國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于全民所有自然資源資產(chǎn)有償使用制度改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)﹝2016﹞82號(hào)文，以下稱“82號(hào)文”），提出“改革完善礦產(chǎn)資源有償使用制度，明確礦產(chǎn)資源國(guó)家所有者權(quán)益的具體實(shí)現(xiàn)形式，建立礦產(chǎn)資源國(guó)家權(quán)益金制度。完善礦業(yè)權(quán)有償出讓制度，在礦業(yè)權(quán)出讓環(huán)節(jié)，取消探礦權(quán)價(jià)款、采礦權(quán)價(jià)款，征收礦業(yè)權(quán)出讓收益?！?017年4月20日，《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)礦產(chǎn)資源權(quán)益金制度改革方案的通知》（國(guó)發(fā)〔2017〕29號(hào)）發(fā)布實(shí)施。
2、中央大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的背景。為推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)，中共中央國(guó)務(wù)院先后發(fā)布了一系列新政策，例如《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見(jiàn)》（2015年4月25日）、《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》（2015年8月17日）、《生態(tài)文明體制改革總體方案》（2015年9月21日）、《國(guó)務(wù)院關(guān)于全民所有自然資源資產(chǎn)有償使用制度改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2016〕82號(hào)）、《關(guān)于劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線的若干意見(jiàn)》（2017年2月27日）、《建立國(guó)家公園體制總體方案》（2017年9月26日）。2017年10月18日，黨的十九大召開(kāi)，習(xí)近平總書(shū)記作《決勝全面建成小康社會(huì)奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利》的報(bào)告。中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。我國(guó)社會(huì)主要矛盾的變化是關(guān)系全局的歷史性變化，對(duì)黨和國(guó)家工作提出了許多新要求。我們要在繼續(xù)推動(dòng)發(fā)展的基礎(chǔ)上，著力解決好發(fā)展不平衡不充分的問(wèn)題，大力提升發(fā)展質(zhì)量和效益，更好地滿足人民在經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)等方面日益增長(zhǎng)的需要，更好推動(dòng)人的全面發(fā)展、社會(huì)的全面進(jìn)步。
3、國(guó)家不斷完善生態(tài)文明法治體系建設(shè)的背景。2016年12月，國(guó)家制定了《環(huán)境保護(hù)稅法》；2018年3月，通過(guò)憲法修正案，將新發(fā)展理念和生態(tài)文明等寫(xiě)進(jìn)憲法；2018年7月10日第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第四次會(huì)議通過(guò)了《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于全面加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)依法推動(dòng)打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的決議》，強(qiáng)調(diào)“建立健全最嚴(yán)格最嚴(yán)密的生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律制度”；2018年8月頒布《土壤污染防治法》等。
4、地方也加強(qiáng)了生態(tài)文明建設(shè)立法保障的背景。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，目前，青海和福建兩省已分別制定了《青海省生態(tài)文明建設(shè)促進(jìn)條例》、《福建省生態(tài)文明建設(shè)促進(jìn)條例》。另有廈門(mén)、杭州、珠海、貴陽(yáng)、湖州、十堰、東莞、白山等城市制定了生態(tài)文明建設(shè)市級(jí)地方性法規(guī)。2019年6月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見(jiàn)》明確了建成中國(guó)特色的以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系的總體目標(biāo)，提出三個(gè)階段性目標(biāo)任務(wù)：到2020年構(gòu)建統(tǒng)一的自然保護(hù)地分類分級(jí)管理體制；到2025年初步建成以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系；到2035年自然保護(hù)地規(guī)模和管理達(dá)到世界先進(jìn)水平，全面建成中國(guó)特色自然保護(hù)地體系。
三、新政對(duì)礦山企業(yè)的主要影響
1、露天礦山將面臨嚴(yán)格審查。819號(hào)文發(fā)布后，污染治理不規(guī)范的露天礦山，違反資源環(huán)境法律法規(guī)、規(guī)劃，污染環(huán)境、破壞生態(tài)、亂采濫挖的露天礦山等，將面臨被責(zé)令停產(chǎn)整治，甚至關(guān)閉的命運(yùn)。如果在此期間，采礦許可證到期，則采礦權(quán)延續(xù)審批將更加嚴(yán)格。如重慶市國(guó)土資源和房屋管理局出臺(tái)的渝國(guó)土房管〔2018〕319號(hào)文要求新建、擴(kuò)大礦區(qū)范圍礦山，按照采礦權(quán)出讓合同約定時(shí)限，督促采礦權(quán)申請(qǐng)人在采礦登記前提交經(jīng)審定的綠色礦山建設(shè)實(shí)施方案。
2、礦業(yè)權(quán)延續(xù)難。一是同一勘查階段延續(xù)被縮減面積過(guò)大的問(wèn)題。非油氣探礦權(quán)延續(xù)時(shí)，應(yīng)當(dāng)提高符合規(guī)范要求的勘查階段，未提高勘查階段的，應(yīng)當(dāng)縮減不低于首次勘查許可證載明勘查面積的25%，下列情形除外：中央或者地方財(cái)政全額出資勘查的探礦權(quán)；已設(shè)采礦權(quán)礦區(qū)范圍垂直投影的上部或者深部勘查且與已設(shè)采礦權(quán)屬同一主體的探礦權(quán)；經(jīng)儲(chǔ)量評(píng)審認(rèn)定地質(zhì)工作程度達(dá)到詳查及以上且地質(zhì)報(bào)告已經(jīng)資源儲(chǔ)量評(píng)審備案的探礦權(quán)。這對(duì)于首次勘查許可證載明勘查面積較大的探礦權(quán)而言，提高勘查階段的壓力更大，如果同一勘查階段延續(xù)次數(shù)較多，將導(dǎo)致證載面積不足以涵蓋縮減面積的問(wèn)題。探礦權(quán)作為用益物權(quán)，探礦權(quán)人通過(guò)招拍掛方式支付了礦業(yè)權(quán)出讓收益，在此背景下，14號(hào)文規(guī)定“未提高勘查階段的，應(yīng)當(dāng)縮減不低于首次勘查許可證載明勘查面積的25%”，雖然能夠起到督促礦業(yè)權(quán)人及時(shí)投入資金提高勘查階段的初衷，但是根據(jù)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于開(kāi)展涉及產(chǎn)權(quán)保護(hù)的規(guī)章、規(guī)范性文件清理工作的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2018〕29號(hào)），該條款似乎涉嫌侵犯了礦業(yè)權(quán)人的自主經(jīng)營(yíng)權(quán)以及對(duì)特定區(qū)域享有的用益物權(quán)。二是礦業(yè)權(quán)延續(xù)過(guò)程中嚴(yán)格審查環(huán)保及礦業(yè)權(quán)出讓收益問(wèn)題。雖然15號(hào)文的報(bào)件要求簡(jiǎn)化了一部分非油氣探礦權(quán)新立申請(qǐng)材料，如取消了申請(qǐng)的區(qū)塊范圍圖、勘查單位的資格證書(shū)復(fù)印件、勘查項(xiàng)目資金來(lái)源證明、交通位置圖等，但總體上是加大了對(duì)探礦權(quán)延續(xù)的審查力度。首先，國(guó)家對(duì)新設(shè)探礦權(quán)加強(qiáng)了生態(tài)環(huán)境保護(hù)、礦產(chǎn)資源規(guī)劃及國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策等方面的審查力度。14號(hào)文強(qiáng)調(diào)“設(shè)立探礦權(quán)必須符合生態(tài)環(huán)境保護(hù)、礦產(chǎn)資源規(guī)劃及國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策等政策要求?！?5號(hào)文附錄的省級(jí)國(guó)土資源主管部門(mén)意見(jiàn)（范本）要求省級(jí)資源主管部門(mén)對(duì)于探礦權(quán)新立核查申請(qǐng)事項(xiàng)比較多，例如申請(qǐng)區(qū)塊范圍內(nèi)的礦權(quán)設(shè)置情況，申請(qǐng)范圍不在自然保護(hù)區(qū)國(guó)家地質(zhì)公園等限制禁止勘查開(kāi)采區(qū)域范圍內(nèi)，申請(qǐng)范圍符合礦產(chǎn)資源規(guī)劃和相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策要求，探礦權(quán)申請(qǐng)人有無(wú)違法違規(guī)行為等。其次加大了對(duì)礦業(yè)權(quán)有償處置的審查力度，主要表現(xiàn)在：14號(hào)文規(guī)定，勘查審批登記中涉及礦業(yè)權(quán)出讓收益的，按照《財(cái)政部國(guó)土資源部關(guān)于印發(fā)<礦業(yè)權(quán)出讓收益征收管理暫行辦法>的通知》（財(cái)綜〔2017〕35號(hào)）執(zhí)行；15號(hào)指出礦業(yè)權(quán)出讓收益（價(jià)款）繳納或有償處置證明材料是必須報(bào)件之一；礦業(yè)權(quán)出讓收益（價(jià)款）繳納或有償處置是省級(jí)資源主管部門(mén)出具核查意見(jiàn)的很重要的審查事項(xiàng)之一。再次是礦業(yè)權(quán)與自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、水源地等保護(hù)地相重疊的問(wèn)題。
3、礦業(yè)權(quán)人自主投資查明新增資源儲(chǔ)量的出讓收益評(píng)估問(wèn)題。35號(hào)文關(guān)于申請(qǐng)?jiān)谙忍降V權(quán)轉(zhuǎn)采及采礦權(quán)新增資源儲(chǔ)量問(wèn)題的處理主要存在兩個(gè)問(wèn)題：第一，屬于行政許可的程序性問(wèn)題，即發(fā)證機(jī)關(guān)以未有償化處置而拒不接收采礦權(quán)新立申請(qǐng)材料或者采礦權(quán)延續(xù)申請(qǐng)材料。第二，實(shí)體判斷問(wèn)題，如是否需要繳納采礦權(quán)出讓收益以及如何評(píng)估、繳納等問(wèn)題。
4、自然保護(hù)地整合力度不斷加大，但礦業(yè)權(quán)退出補(bǔ)償政策不明確或大相徑庭，礦山企業(yè)維權(quán)困難重重。除了內(nèi)蒙古、湖南和黑龍江等對(duì)自然保護(hù)區(qū)內(nèi)礦業(yè)權(quán)退出補(bǔ)償有較明確的指導(dǎo)意見(jiàn)之外，河南、山西等省區(qū)并沒(méi)有涉及自然保護(hù)區(qū)內(nèi)礦業(yè)權(quán)退出補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)及范圍等問(wèn)題。
四、關(guān)于礦山企業(yè)發(fā)展的幾點(diǎn)建議
1、及時(shí)了解我國(guó)涉礦最新政策，做到知法用法，依法反映合理訴求；及時(shí)了解法律法規(guī)及國(guó)家涉礦政策，在準(zhǔn)確深入把握法律及政策精神的基礎(chǔ)上做出正確判斷，并及時(shí)與當(dāng)?shù)卣M(jìn)行溝通；對(duì)有關(guān)礦山企業(yè)管理人員及時(shí)進(jìn)行相關(guān)法律培訓(xùn)。
2、在辦理礦業(yè)權(quán)延續(xù)、變更等行政許可申請(qǐng)時(shí)，要有保全證據(jù)的意識(shí)。嚴(yán)格按照有關(guān)規(guī)定，在法定期限內(nèi)提交礦業(yè)權(quán)延續(xù)申請(qǐng)材料，并索取回執(zhí)等證據(jù)。
3、礦山企業(yè)要重視生態(tài)文明建設(shè)，新建礦山要達(dá)到綠色礦山建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，現(xiàn)存礦山需加大綠色礦山建設(shè)力度，但綠色礦山建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的選取一定要慎重。如《自然資源部辦公廳關(guān)于做好2019年度綠色礦山遴選工作的通知》（自然資辦函〔2019〕965號(hào)）將自然資源部2018年公告發(fā)布的《非金屬礦行業(yè)綠色礦山建設(shè)規(guī)范》等9項(xiàng)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)作為遴選2019年度綠色礦山的標(biāo)準(zhǔn)。如今，生態(tài)文明建設(shè)已經(jīng)載入憲法，我國(guó)正在完善生態(tài)文明法律體系，礦業(yè)權(quán)人不能再抱有僥幸心理，必須高度重視環(huán)保問(wèn)題，將綠色勘查、建設(shè)綠色礦山內(nèi)化為自覺(jué)行動(dòng)，這樣才能實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。同時(shí)，地方省區(qū)陸續(xù)頒布了綠色礦山建設(shè)規(guī)劃或管理辦法，要求新建礦山必須達(dá)到綠色礦山建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，并對(duì)綠色礦山在2020年及2025年的比例進(jìn)行了規(guī)劃。例如，山東省人民政府出臺(tái)文件，要求到2020年，全省大中型綠色礦山比例力爭(zhēng)達(dá)到80%。安徽省自然資源廳出臺(tái)皖國(guó)土資〔2017〕200號(hào)文，要求新建礦山100%達(dá)到綠色礦山建設(shè)要求，生產(chǎn)礦山加快改造升級(jí)；力爭(zhēng)到2020年，綠色礦山達(dá)標(biāo)率20%左右，到2025年，全省綠色礦山達(dá)標(biāo)率40%。在綠色礦山建設(shè)過(guò)程中，一定要對(duì)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、社會(huì)團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)和地方關(guān)于綠色礦山建設(shè)要求的規(guī)范性文件了然于胸，這樣才能事半功倍，切實(shí)維護(hù)自身合法權(quán)益。
4、采用法治思維，解決行政爭(zhēng)議，要在實(shí)踐中巧用行政復(fù)議、行政訴訟等救濟(jì)手段。如面對(duì)縮減面積過(guò)大而導(dǎo)致礦業(yè)權(quán)無(wú)法延續(xù)、被要求繳納和補(bǔ)繳礦業(yè)權(quán)出讓收益、不予辦理采礦權(quán)申請(qǐng)、關(guān)閉礦山、礦業(yè)權(quán)注銷(xiāo)、礦業(yè)權(quán)退出補(bǔ)償不合理等行政爭(zhēng)議，礦業(yè)權(quán)人要高度重視，在充分保全證據(jù)的情況下，善用法治思維，理性維權(quán)。
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